Europäischer Gerichtshof
1. Der Begriff Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen umfasst auch solche innerstaatliche Maßnahmen, wie sie in den §§ 1, 2 und 9 der Viehseuchenverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen über die Ein- und Durchfuhr von Futtermitteln tierischer Herkunft aus dem Auslande vom 18. September 1957 vorgesehen sind. Derartige Maßnahmen fallen unter das Verbot des Artikels 30 EWG-Vertrag, es sei denn, dass auf sie die Ausnahme des Artikels 36 EWG-Vertrag anwendbar ist.
2. Die Voraussetzungen, unter denen die Berufung der Mitgliedstaaten auf die durch Artikel 36 EWG-Vertrag zugelassenen Ausnahmen ihre Rechtfertigung verliert, lagen für Mischfuttermittel tierischer Herkunft, vor allem was die Bekämpfung von Seuchenerregern angeht, zum Zeitpunkt der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Ausgangsverfahren nicht vor.
3. Eine doppelte Kontrolle der in der Vorlagefrage beschriebenen Art geht über das nach Artikel 36 EWG-Vertrag Zulässige hinaus, wenn die Gesundheit oder das Leben von Menschen und Tieren genauso wirksam durch Maßnahmen geschützt werden kann, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger beschränken. Soweit durch eine Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten die aufgrund der Ausnahme des Artikels 36 weiterhin zulässigen Kontrollen an der Grenze erleichtert und weniger einschneidend gestaltet werden können, haben die Gesundheitsbehörden zu prüfen, ob die im Rahmen einer solchen Zusammenarbeit ausgestellten Nachweise nicht eine Vermutung dafür begründen, dass die eingeführten Waren den Erfordernissen der innerstaatlichen gesundheitsrechtlichen Vorschriften entsprechen, was zu einer Erleichterung der Kontrollen beim Übergang der Ware von einem Mitgliedstaat in den anderen beitragen müsste.
4. Artikel 36 EWG-Vertrag kann nicht dahin ausgelegt werden, dass es einer innerstaatlichen Behörde, die für den Regelfall Beschränkungen der Einfuhr von Futtermitteln in Form gesundheitspolizeilicher Kontrollen angeordnet hat, grundsätzlich untersagt wäre, die Bewilligung von Ausnahmen durch in das Ermessen der Verwaltung gestellte Einzelfallmaßnahmen vorzusehen, sofern diese Ausnahmen auf eine Verringerung der durch die allgemeine Regelung auferlegten Belastungen hinauslaufen und diese Befugnis zur Bewilligung von Ausnahmen nicht zu willkürlichen diskriminierenden Unterscheidungen zwischen Unternehmen verschiedener Mitgliedstaaten führt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass jede einzelne Nebenbestimmung, mit der die innerstaatliche Behörde eine solche Genehmigung versieht, ohne weiteres dem Artikel 36 EWG-Vertrag entspricht.
5. Es ist Sache der innerstaatlichen Gerichte, diese Kriterien in jedem einzelnen Fall unter Berücksichtigung aller Umstände der von ihnen zu beurteilenden Rechtsstreitigkeiten anzuwenden; dabei haben sie zu beachten, dass stets die innerstaatliche Behörde, die sich auf Artikel 36 EWG-Vertrag beruft, nachzuweisen hat, dass die von ihr verhängten Maßnahmen diesen Kriterien gerecht werden.
6. Artikel 9 EWG-Vertrag ist dahin auszulegen, dass eine finanzielle Belastung, die aus Gründen der gesundheitspolizeilichen Überwachung auferlegt wird, eine Abgabe zollgleicher Wirkung darstellt und daher verboten ist, und zwar selbst dann, wenn diese Überwachung in Form eines Systems von individuellen Einfuhrgenehmigungen geregelt und dieses System im Sinne von Artikel 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt ist.

EuGH, Urteil vom 8. 11. 1979 – 251/78 (lexetius.com/1979,45)

[1] 1. Mit Beschluss vom 13. September 1978, beim Gerichtshof eingegangen am 10. November 1978, hat das Verwaltungsgericht Münster dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
"Sind die Artikel 9, 30 und 36 des EWG-Vertrages und die Verordnungen (EWG) Nr. 804/68 (Milchmarktordnung) und Nr. 2727/75 (Getreidemarktordnung) dahin gehend auszulegen, dass es verboten ist, in einem Mitgliedstaat durch Rechtsnorm die Einfuhr von Futtermitteln tierischer Herkunft aus einem anderen Mitgliedstaat
entweder
hinsichtlich jeder Partie von einer Bescheinigung der zuständigen Behörde des Exportlandes abhängig zu machen, aus der hervorgeht, dass die Futtermittel einem Verfahren zur Abtötung von Salmonellen unterworfen wurden, und zusätzlich die Einfuhr erst zu genehmigen, wenn die zuständige staatliche Behörde des Importlandes durch bakteriologische Untersuchung festgestellt hat, dass die Ware frei von Salmonellen ist,
oder
Ausnahmegenehmigungen hiervon in das Ermessen der zuständigen Behörde zu stellen und ihr damit die Möglichkeit einzuräumen, diese mit der Maßgabe zu erteilen, dass
- die Genehmigung nur befristet erteilt wird, jederzeit aus veterinärbehördlichen Gründen entschädigungslos widerrufen werden kann, ferner, dem Antrag entsprechend, nur für Ware einer bestimmten Menge und Herkunft und nur für den Transport über bestimmte Zolldienststellen zu bestimmten Empfängern gültig ist,
- für jede einzelne Partie eine Bescheinigung der Veterinärbehörde des Exportlandes über Zusammensetzung und Behandlungsverfahren der einzuführenden Futtermittel vorzulegen ist,
- die Einfuhr in Plastiksäcken nur zugelassen wird, wenn diese neu sind und nach der Entleerung unschädlich beseitigt werden,
- für jede Genehmigung eine Verwaltungsgebühr von mindestens fünf und höchstens fünfzig deutsche Mark erhoben wird,
wenn einerseits eine viehseuchenrechtliche Vorschrift des Importlandes für die inländische Produktion allgemein die veterinärbehördliche Überwachung der Anlagen zur gewerbsmäßigen Herstellung von Futtermitteln, die Erzeugnisse tierischer Herkunft enthalten, bestimmt, andererseits eine vergleichbare Vorschrift im Exportland nicht besteht, der exportierende Herstellungsbetrieb jedoch einer der im Importland praktizierten Überwachung mindestens vergleichbaren amtlichen Kontrolle unterliegt?"
[2] 2. Diese Frage stellt sich im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen einem Unternehmen, das Futtermittel tierischer Herkunft – im vorliegenden Fall Milchaustauschfutter – aus den Niederlanden in die Bundesrepublik Deutschland einführt, und dem Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes Nordrhein-Westfalen. Der Importeur bezweifelt die Vereinbarkeit bestimmter Vorschriften der nordrhein-westfälischen Viehseuchenverordnung über die Ein- und Durchfuhr von Futtermitteln tierischer Herkunft aus dem Auslande vom 18. September 1957 (im Folgenden: Viehseuchenverordnung) mit den Artikeln 30 und 36 sowie mit Artikel 9 des Vertrages, die das Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen bzw. von Abgaben zollgleicher Wirkung im innergemeinschaftlichen Warenverkehr betreffen, sowie ferner mit den Verordnungen Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13) und Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. L 281, S. 1), in denen dieselben Verbote niedergelegt oder vorausgesetzt sind.
[3] 3. Die Artikel 9 und 30 des Vertrages entfalten seit dem Ende der Übergangszeit am 31. Dezember 1969 unmittelbare Wirkung und begründen selbst Rechte der Einzelnen, die von den staatlichen Gerichten zu schützen sind. Deshalb war es vom 1. Januar 1970 an nicht mehr erforderlich, in den Verordnungen über die gemeinsamen Marktorganisationen die in diesen Artikeln niedergelegten Verbote zu wiederholen, da nach Artikel 38 des Vertrages "die Vorschriften für die Errichtung des gemeinsamen Marktes … auf die landwirtschaftlichen Erzeugnisse Anwendung (finden), soweit in den Artikeln 39 bis 46 nicht etwas anderes bestimmt ist". Aus diesem Grund sieht Artikel 22 der – vom Jahr 1968 datierenden – Verordnung Nr. 804/68 das Verbot von mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung im innergemeinschaftlichen Handel ausdrücklich vor, während dieses Verbot in der Verordnung Nr. 2727/75 nur noch für den Handel mit Drittländern ausdrücklich formuliert ist. Der Gerichtshof kann sich daher auf die Auslegung der fraglichen Vorschriften des Vertrages beschränken.
[4] 4. Die Viehseuchenverordnung, deren Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht im Ausgangsverfahren bezweifelt wird, wurde mit Wirkung vom 1. April 1979 durch eine bundesrechtliche Regelung aufgehoben und ersetzt. Sie war jedoch zum Zeitpunkt der Vorgänge, die zu dem bei dem innerstaatlichen Gericht anhängigen Rechtsstreit geführt haben, noch in Kraft. Als Maßnahme zur Bekämpfung der Salmonellose hat sie vor allem die Feststellung und Beseitigung von Salmonellen in den Futtermitteln zum Ziel, die in die Bundesrepublik Deutschland eingeführt werden.
[5] 5. Das innerstaatliche Gericht hat die Besonderheiten dieser Regelung im Hinblick auf mögliche Behinderungen des innergemeinschaftlichen Warenverkehrs wie folgt beschrieben: nach den §§ 1 und 2 der Viehseuchenverordnung dürfen die fraglichen Futtermittel nur unter der doppelten Voraussetzung eingeführt werden, dass – erstens – bei der Einfuhr eine Bescheinigung der zuständigen Behörden des Ausfuhrlandes vorgelegt wird, aus der hervorgeht, dass die Ware bei oder nach der Trocknung einem Erhitzungsverfahren unterworfen ist, durch das etwa vorhandene Salmonellen abgetötet werden (§ 1), und – zweitens – bei der Einfuhr eine Untersuchung in Form einer Entnahme von Proben durch tierärztliche Sachverständige des Einfuhrlandes und deren Prüfung in einem staatlichen Veterinäruntersuchungsamt vorgenommen wird; sie dürfen erst eingeführt werden, wenn durch bakteriologische Untersuchung festgestellt ist, dass sie frei von Salmonellen sind. Nach § 9 kann der zuständige Minister Ausnahmen von den Vorschriften der Verordnung, insbesondere von der systematischen Überprüfung an der Grenze, zulassen, wenn eine Einschleppung und eine Verbreitung von Tierseuchen durch die Ein- und Durchfuhr der Futtermittel nicht zu befürchten ist. Die Ausnahmebewilligung kann unter bestimmten Bedingungen und Auflagen erteilt werden. Dies ist im vorliegenden Fall geschehen, in dem die Zulassung der von der Klägerin des Ausgangsverfahrens beantragten Ausnahme davon abhängig gemacht wurde, dass sie sich mit den in der Vorlagefrage aufgeführten Nebenbestimmungen einverstanden erklärt.
[6] 6. Das innerstaatliche Gericht hat erklärt, die in den §§ 1 und 2 der Viehseuchenverordnung vorgeschriebenen Maßnahmen sowie die Erforderlichkeit eines Antrags auf Ausnahmebewilligung nach Artikel 9 und die Nebenbestimmungen, mit denen diese versehen sei, stellten Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen im Sinne des Artikels 30 des Vertrages dar und im Rechtsstreit gehe es nur um die Frage, ob diese mengenmäßigen Beschränkungen unter die Ausnahme des Artikels 36 EWG-Vertrag fallen, wonach die Bestimmungen der Artikel 30 bis 34 Einfuhrbeschränkungen nicht entgegenstehen, die zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren gerechtfertigt sind, allerdings nur sofern diese weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen. Das vorlegende Gericht neigt außerdem der Auffassung zu, die Gebührenpflichtigkeit der Ausnahmebewilligung sei unvereinbar mit Artikel 9 des Vertrages, der die Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung verbietet.
[7] 7. Bezüglich der durch die betreffende innerstaatliche Regelung vorgesehenen viehseuchenrechtlichen Untersuchungen macht die Klägerin des Ausgangsverfahrens erstens geltend, eine Berufung auf Artikel 36 zur Rechtfertigung solcher Maßnahmen sei nicht mehr möglich, weil infolge von Richtlinien der Gemeinschaft, die zum Zwecke der Harmonisierung der innerstaatlichen Regelungen für Futtermittel erlassen worden seien, der Rückgriff der innerstaatlichen Behörden auf Artikel 36 nicht mehr länger gerechtfertigt sei. Zweitens bringt sie – hilfsweise – vor, nicht nur die durch die Viehseuchenverordnung selbst vorgeschriebenen Maßnahmen, sondern auch das Antragserfordernis für eine Ausnahmebewilligung und die mit dieser verbundenen Nebenbestimmungen stellten eine ihres Erachtens unnötige und damit nicht gerechtfertigte Häufung von Beschränkungen des freien Warenverkehrs mit den fraglichen Erzeugnissen dar, die von der Ausnahme des Artikels 36 nicht gedeckt sei, denn die Herstellung von Futtermitteln durch die betreffenden Unternehmen unterliege im Ausfuhrstaat – wenn auch ohne zwingende diesbezügliche Vorschriften – einer Überwachung, die der im Einfuhrstaat vorgeschriebenen Überwachung im Inland ansässiger Unternehmen vergleichbar sei. Sie ist ferner der Auffassung, die Gebühr von DM 50, von deren Entrichtung die Zulassung einer Ausnahme abhängig ist, sei mit Artikel 9 des Vertrages nicht vereinbar.
[8] 8. Die Fragen zur Auslegung, mit denen der Gerichtshof befasst ist, hat das innerstaatliche Gericht im Wesentlichen zu dem zweck gestellt, über diese von der Klägerin im Ausgangsverfahren aufgeworfenen Fragen entscheiden zu können.
[9] 9. Der Gerichtshof wird zunächst prüfen, wie die Artikel 30 und 36 auszulegen sind, die Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen betreffen, und sodann, wie Artikel 9 auszulegen ist, der im Zusammenhang mit der Verpflichtung zur Entrichtung einer Gebühr heranzuziehen ist.
I – Zu den Artikeln 30 und 36 EWG-Vertrag
A – Zu Artikel 30 des Vertrages
[10] 10. Wie das innerstaatliche Gericht zu Recht feststellt, legt der Gerichtshof den Begriff der Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen in Artikel 30 des Vertrages in ständiger Rechtsprechung dahin aus, dass er auch systematische gesundheitspolizeiliche Kontrollen umfasst, die an den Grenzen innerhalb der Gemeinschaft durchgeführt werden. Diese Auslegung gilt auch, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 24. Januar 1978 (Rechtssache 82/74, Staatsanwaltschaft des Königreichs der Niederlande/van Tiggele, Slg. S. 25) entschieden hat, für eine Regelung, durch die sich ein Unternehmen zur Stellung eines Antrags auf Freistellung oder Bewilligung einer Ausnahme von einer innerstaatlichen Maßnahme gezwungen sieht, die ihrerseits eine mengenmäßige Beschränkung oder eine Maßnahme gleicher Wirkung darstellt.
[11] 11. Der Begriff der Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung umfasst auch die Verpflichtung, eine Bescheinigung darüber vorzulegen, dass die einzuführenden Futtermittel im Ausfuhrland einer bestimmten Behandlung unterzogen worden sind. Der Umstand, dass in den Richtlinien der Gemeinschaft, die auf eine Harmonisierung und möglichst weitgehende Beseitigung der innerstaatlichen gesundheitspolizeilichen Kontrollen abzielen, eine die Ware begleitende Bescheinigung vielfach verlangt wird, schließt nicht aus, dass das Verlangen des Einfuhrmitgliedstaats nach Vorlage einer Bescheinigung der Behörden des Ausfuhrstaats als Maßnahme gleicher Wirkung zu qualifizieren ist. Denn das einseitig von einem Mitgliedstaat vorgeschriebene Erfordernis der Vorlage einer Bescheinigung, von der dieser Mitgliedstaat Rechtsfolgen abhängig macht, die er für angebracht hält, lässt sich – unter dem Gesichtspunkt der beschränkenden Wirkung auf den innergemeinschaftlichen Warenverkehr – nicht mit der durch eine Richtlinie allen Mitgliedstaaten auferlegten Verpflichtung vergleichen, zur Erleichterung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten eine vereinheitlichte gesundheitsbehördliche Bescheinigung im Rahmen eines Systems auszustellen, durch das die Kontrollen in den Mitgliedstaat der Versendung verlegt und so die systematischen Schutzmaßnahmen an der Grenze durch ein einheitliches System ersetzt werden sollen, das mehrfache Kontrollen an der Grenze überflüssig macht und dennoch dem Bestimmungsland die Möglichkeit lässt, darüber zu wachen, dass die sich aus dem so vereinheitlichten Kontrollsystem ergebenden Garantien auch wirklich vorliegen.
[12] 12. Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass der Begriff Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen auch solche innerstaatlichen Maßnahmen umfasst, wie sie in den §§ 1, 2 und 9 der Viehseuchenverordnung vorgesehen sind, und dass derartige Maßnahmen unter das Verbot des Artikels 30 des Vertrages fallen, es sei denn, dass auf sie die Ausnahme des Artikels 36 anwendbar ist.
B – Zur Anwendbarkeit des Artikels 36 des Vertrages
[13] 13. Bezüglich des Anwendungsbereichs von Artikel 36 fragt das innerstaatliche Gericht in erster Linie, ob sich die Mitgliedstaaten auf diese Vorschrift noch berufen können, wenn durch Richtlinien oder Verordnungen der Gemeinschaft eine Überwachung vorgesehen sein sollte, die denselben Zielen wie die nach Artikel 36 erlassenen innerstaatlichen Bestimmungen dient.
[14] 14. In seinem Urteil vom 5. Oktober 1977 (Rechtssache 5/77, Tedeschi/Denkavit, Slg. S. 1555) hat der Gerichtshof entschieden, dass Artikel 36 nicht bestimmte Sachgebiete der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten vorbehalten soll, sondern lediglich Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs durch innerstaatliche Normen insoweit zulässt, als dies zur Erreichung der in dieser Vorschrift bezeichneten Ziele gerechtfertigt ist und weiterhin gerechtfertigt bleibt. Daraus folgt: Wenn in Anwendung des Artikels 100 EWG-Vertrag Richtlinien der Gemeinschaft die Harmonisierung der zur Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit von Menschen und Tieren notwendigen Maßnahmen vorsehen und gemeinschaftliche Verfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung regeln, ist der Rückgriff auf Artikel 36 nicht mehr gerechtfertigt, und der durch die Harmonisierungsrichtlinien gezogene Rahmen ist nunmehr maßgeblich für die Durchführung der geeigneten Kontrollen und den Erlass von Schutzmaßnahmen.
[15] 15. Die Untersuchung der von der Klägerin angeführten und von dem innerstaatlichen Gericht geprüften Richtlinien zeigt, dass diese die Harmonisierung der gesundheitspolizeilichen Vorbeugung gegen Salmonellen und die gesundheitsbehördliche Überwachung von deren Auftreten in Futtermitteln tierischer Herkunft, insbesondere in Mischfuttermitteln, die Milcherzeugnisse und tierische Fette enthalten – wie das vorlegende Gericht im Übrigen zu Recht annimmt –, nicht zum Gegenstand haben oder jedenfalls zum Zeitpunkt der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Vorgänge nicht zum Gegenstand hatten.
[16] 16. Dies gilt zunächst für die beiden Richtlinien des Rates 70/524 vom 23. November 1970 über Zusatzstoffe in der Tierernährung (ABl. L 270, S. 1) und 74/63 vom 17. Dezember 1973 über die Festlegung von Höchstgehalten an unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen in Futtermitteln (ABl. 1974, L 38, S. 31). Sowohl aus ihrem Wortlaut als auch aus den mit ihnen verfolgten Zielen lässt sich nämlich ableiten, dass diese Richtlinien in keiner Weise das Auftreten von Seuchenerregern in den fraglichen Futtermitteln betreffen, da diese Erreger ganz offensichtlich weder als Zusatzstoffe noch als Stoffe oder Erzeugnisse angesehen werden können, die zwar unerwünscht sind, von denen aber ein bestimmter Höchstgehalt zugelassen wird.
[17] 17. Ebenso verhält es sich mit der Richtlinie 70/373 des Rates vom 20. Juli 1970 über die Einführung von gemeinschaftlichen Probeentnahmeverfahren und Analysemethoden für die amtliche Untersuchung von Futtermitteln (ABl. L 170, S. 2) und mit den verschiedenen von der Kommission zu ihrer Durchführung erlassenen Richtlinien. Sowohl aus der Überschrift als auch aus dem Inhalt dieser Richtlinien geht nämlich hervor, dass diese nicht die materiellen Anforderungen betreffen, die zur Harmonisierung der innerstaatlichen gesundheitspolizeilichen Maßnahmen für Futtermittel vorgesehen sind, sondern ausschließlich die gemeinschaftlichen Methoden, nach denen geprüft werden kann, ob die Futtermittel den bestehenden oder künftig festzulegenden materiellen Anforderungen entsprechen.
[18] 18. Diese materiellen Anforderungen bilden u. a. den Gegenstand der Richtlinien des Rates 77/101 vom 23. November 1976 über den Verkehr mit Einzelfuttermitteln (ABl. 1977, L 32, S. 1) und 79/373 vom 2. April 1979 über den Verkehr mit Mischfuttermitteln (ABl. L 86, S. 30). Um Futtermittel von der Art wie jene, deren Einfuhr zu dem Ausgangsverfahren geführt hat, geht es in der zweiten dieser beiden Richtlinien. Keine von beiden war jedoch zur Zeit der Entstehung des Ausgangsverfahrens in Kraft; darüber hinaus räumt die Richtlinie 79/373 den Mitgliedstaaten für den Erlass der – für ihre Einhaltung erforderlichen – Rechts- und Verwaltungsvorschriften eine Frist ein, die erst am 1. Januar 1981 endet. Demnach konnten und können diese Richtlinien nicht die Beseitigung der durch Artikel 36 den Mitgliedstaaten zuerkannten Befugnis zur Folge haben, eine Ausnahme vom freien Handel mit den fraglichen Erzeugnissen zu machen. Auch ist es deshalb nicht erforderlich zu prüfen, ob diese Richtlinien das Auftreten von Seuchenerregern in Futtermitteln betreffen.
[19] 19. Desgleichen ist auch das Vorbringen der Klägerin des Ausgangsverfahrens zurückzuweisen, das Harmonisierungsprogramm, das mit den Entschließungen des Rates vom 12. März 1968 und vom 22. Juli 1974 über das Veterinärwesen, den Pflanzenschutz und die Tierernährung (ABl. 1968, C 22, S. 18, und ABl. 1974, C 92, S. 2) aufgestellt worden sei, zeige, dass der Rat eine besondere Regelung hinsichtlich der Bekämpfung der Salmonellose für nicht erforderlich gehalten habe, und die verschiedenen Richtlinien bildeten eine abschließende Regelung, deren Durchführung den Rückgriff der Mitgliedstaaten auf Artikel 36 im gesamten Bereich der gesundheitspolizeilichen Überwachung von Futtermitteln unzulässig mache. Diese Argumentation verkennt, dass der Rat sich bei der Harmonisierung der innerstaatlichen gesundheitspolizeilichen Vorschriften der Methode des schrittweisen, einzelne Punkte erfassenden Vorgehens bedient und dass jedenfalls zum Zeitpunkt der dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Vorgänge das Harmonisierungsprogramm noch nicht vollständig verwirklicht war.
[20] 20. Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Voraussetzungen, unter denen die Berufung der Mitgliedstaaten auf die durch Artikel 36 EWG-Vertrag zugelassenen Ausnahmen ihre Rechtfertigung verliert, für Mischfuttermittel tierischer Herkunft, vor allem was die Bekämpfung von Seuchenerregern angeht, zum Zeitpunkt der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Vorgänge nicht vorlagen.
C – Zum Begriff der "gerechtfertigten Beschränkung" im Sinne von Artikel 36 des Vertrages
[21] 21. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist im Hinblick auf die Vorlagefrage weiter zu prüfen, ob Beschränkungen von der Art, wie sie durch die Viehseuchenverordnung auferlegt werden, nicht etwa die von Artikel 36 gezogenen Grenzen für zulässige Ausnahmen vom freien Warenverkehr überschreiten. Aus dem genannten Artikel ergibt sich nämlich, dass die danach zulässigen Verbote oder Beschränkungen gerechtfertigt, d. h. zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderlich sein müssen und weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen dürfen.
[22] 22. In diesem Zusammenhang wird in erster Linie gefragt, ob eine doppelte Kontrolle, die darin besteht, dass zum einen eine Bescheinigung der zuständigen Behörde des Exportlandes verlangt wird, aus der hervorgeht, dass die Futtermittel einem Verfahren zur Abtötung von Salmonellen unterworfen wurden, und zum anderen systematische Untersuchungen an der Grenze durchgeführt werden und die Einfuhr erst zugelassen wird, wenn festgestellt worden ist, dass die Ware frei von Salmonellen ist, die Grenzen des nach Artikel 36 Zulässigen überschreitet.
[23] 23. In seinem Urteil vom 20. Mai 1976 (Rechtssache 104/75, de Peijper, Slg. S. 613) hat der Gerichtshof festgestellt, dass eine nationale Regelung oder Praxis nicht unter die Ausnahmebestimmungen des Artikels 36 fällt, wenn die Gesundheit oder das Leben von Menschen und Tieren "genauso wirksam durch Maßnahmen geschützt werden kann, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger beschränken", und dass "insbesondere … Artikel 36 nicht zur Rechtfertigung von – selbst an sich zweckmäßigen – Regelungen oder Praktiken geltend gemacht werden (kann), deren beschränkende Elemente ihre Ursache im Wesentlichen in dem Bestreben finden, die Belastung der Verwaltung oder die öffentlichen Ausgaben zu vermindern, es sei denn, dass ohne diese Regelungen oder Praktiken diese Belastung oder diese Ausgaben deutlich die Grenzen dessen überschreiten, was vernünftigerweise verlangt werden kann". Überdies wird in demselben Urteil angedeutet, dass, soweit durch eine Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten die aufgrund der Ausnahme des Artikels 36 weiterhin zulässigen Kontrollen an der Grenze erleichtert und weniger einschneidend gestaltet werden können, die Gesundheitsbehörden zu prüfen haben, ob die im Rahmen einer solchen Zusammenarbeit ausgestellten Nachweise nicht eine Vermutung dafür begründen, dass die eingeführten Waren den Erfordernissen der innerstaatlichen gesundheitsrechtlichen Vorschriften entsprechen, was zu einer Erleichterung der Kontrollen beim Übergang der Ware von einem Mitgliedstaat in den anderen beitragen müsste.
[24] 24. Es ist Sache der innerstaatlichen Gerichte, diese Kriterien in jedem einzelnen Fall unter Berücksichtigung aller Umstände der von ihnen zu beurteilenden Rechtsstreitigkeiten anzuwenden; dabei haben sie zu beachten, dass stets die innerstaatliche Behörde, die sich auf Artikel 36 beruft, nachzuweisen hat, dass die von ihr verhängten Maßnahmen diesen Kriterien gerecht werden.
[25] 25. Das innerstaatliche Gericht ersucht ferner um Aufklärung darüber, ob eine Regelung, nach der es in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellt ist, Êinfuhrgenehmigungen zu erteilen und diese mit den in der Vorlagefrage beschriebenen Nebenbestimmungen zu versehen, nicht die Grenzen des Artikels 36 überschreitet.
[26] 26. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 15. Dezember 1976 (Rechtssache 41/76, Donckerwolcke, Slg. S. 1921) festgestellt, dass die Anwendung nationaler Rechtsvorschriften im innergemeinschaftlichen Handel, welche das Erfordernis von Einfuhrlizenzen oder ähnlichen Verfahren gleich welcher Art auch nur formal aufrechterhalten, eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstellt und daher verboten ist. Dieses Verbot gilt jedoch nicht für solche Fälle, in denen Verbote oder Beschränkungen für den Warenverkehr gerade nach Artikel 36 des Vertrages aufrechterhalten werden dürfen, sofern sie im Sinne dieser Vorschrift gerechtfertigt sind. Die Genehmigung, um die es sich im Ausgangsverfahren handelt, besteht in der Bewilligung einer Ausnahme von der Regel der doppelten Untersuchung, die durch die §§ 1 und 2 der Viehseuchenverordnung vorgeschrieben ist, und ist damit von vornherein als weniger belastend anzusehen als die Anwendung der Regel, von der sie eine Ausnahme zulässt. Daraus folgt, dass eine Regelung über die Erteilung von Einfuhrgenehmigungen, durch die im Sinne einer Erleichterung eine Ausnahme von einem allgemeinen gesundheitspolizeilichen Überwachungssystem zugelassen wird, das mit Artikel 36 vereinbar wäre, ihrerseits den Anforderungen dieser Bestimmung entspricht. Würde die Regelung lediglich die Abschwächung eines allgemeinen Überwachungssystems gestatten, welches über das nach Artikel 36 Zulässige hinausginge, so wäre sie anhand ihrer eigenen Merkmale darauf zu untersuchen, ob sie einen der Tatbestände des Artikels 36 EWG-Vertrag für eine Ausnahme vom Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen erfüllt.
[27] 27. Nach alledem kann Artikel 36 des Vertrages nicht dahin ausgelegt werden, dass es einer innerstaatlichen Behörde, die für den Regelfall Beschränkungen der Einfuhr von Futtermitteln in Form gesundheitspolizeilicher Kontrollen angeordnet hat, grundsätzlich untersagt wäre, die Bewilligung von Ausnahmen durch in das Ermessen der Verwaltung gestellte Einzelfallmaßnahmen vorzusehen, sofern diese Ausnahmen auf eine Verringerung der durch die allgemeine Regelung auferlegten Belastungen hinauslaufen und diese Befugnis zur Bewilligung von Ausnahmen nicht zu willkürlichen diskriminierenden Unterscheidungen zwischen Unternehmen verschiedener Mitgliedstaaten führt.
[28] 28. Dies bedeutet jedoch nicht, dass jede einzelne Nebenbestimmung, mit der die innerstaatliche Behörde solche Genehmigungen versieht, ohne weiteres dem Artikel 36 entspricht. Wie oben ausgeführt, ist es Sache der innerstaatlichen Gerichte, unter Berücksichtigung des oben bereits hervorgehobenen Grundsatzes, wonach die Behörde, die sich auf Artikel 36 beruft, nachzuweisen hat, dass die von ihr verhängten Maßnahmen den dort genannten Kriterien gerecht werden, in jedem einzelnen Fall zu prüfen, ob diese Nebenbestimmungen zur Erreichung des Zieles erforderlich sind, das nach Artikel 36 verfolgt werden darf.
II – Zu Artikel 9 EWG-Vertrag
[29] 29. Schließlich ersucht das innerstaatliche Gericht den Gerichtshof um Auslegung von Artikel 9 des Vertrages im Zusammenhang mit der der Klägerin des Ausgangsverfahrens auferlegten Verpflichtung, für die Zulassung der oben genannten Ausnahme von der Viehseuchenverordnung eine Gebühr zu entrichten.
[30] 30. Artikel 9 des Vertrages enthält das Verbot, zwischen den Mitgliedstaaten Zölle und Abgaben gleicher Wirkung zu erheben. Dieses Verbot lässt keine Unterscheidung nach dem Zweck der finanziellen Belastungen zu, deren Beseitigung es vorsieht, und umfasst daher auch die Gebühren für gesundheitspolizeiliche Kontrollen bei der Wareneinfuhr. Anders wäre es nur, wenn die finanziellen Belastungen Teil einer allgemeinen inländischen Abgabenregelung wären, die systematisch einheimische und eingeführte Erzeugnisse nach denselben Merkmalen erfasste, oder wenn diese Belastungen das Entgelt für einen dem Importeur tatsächlich geleisteten Dienst darstellten. Gebühren von der Art wie diejenige, welche in der im vorliegenden Fall erteilten Genehmigung festgesetzt wurde, erfassen ausschließlich eingeführte Erzeugnisse. Sie stellen auch kein Entgelt für einen dem Importeur erwiesenen Dienst dar, denn die Tätigkeit einer staatlichen Verwaltung, die zum Wohl der Allgemeinheit auf die Aufrechterhaltung eines Systems von gesundheitspolizeilichen Kontrollen gerichtet ist, kann – auch wenn dieses in Form von Ausnahmebewilligungen im Einzelfall durchgeführt wird, die weniger einschneidend als ein allgemeines Überwachungssystem sind – nicht als eine Dienstleistung für den Importeur angesehen werden, die die Auferlegung einer finanziellen Belastung als Gegenleistung rechtfertigen könnte.
[31] 31. Deshalb ist Artikel 9 des Vertrages dahin auszulegen, dass eine finanzielle Belastung, die aus Gründen der gesundheitspolizeilichen Überwachung auferlegt wird, eine Abgabe zollgleicher Wirkung darstellt und daher verboten ist, und zwar selbst dann, wenn diese Überwachung in Form eines Systems von individuellen Einfuhrgenehmigungen geregelt und dieses System im Sinne von Artikel 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt ist.
Kosten
[32] 32. Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem innerstaatlichen Gericht anhängigen Verfahren. Die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.