EuGH, Urteil vom 29. 2. 1996 – C-193/94 (lexetius.com/1996,343)

[1] 1. Das Amtsgericht Tiergarten in Berlin hat mit Beschluß vom 20. Mai 1994, beim Gerichtshof eingegangen am 4. Juli 1994, berichtigt durch Beschluß vom 26. Juli 1994, beim Gerichtshof eingegangen am 8. August 1994, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag eine Frage nach der Auslegung der Artikel 6, 8a und 52 EG-Vertrag zur Vorabentscheidung vorgelegt.

[2] 2. Diese Frage stellt sich in einem Strafverfahren, das die Staatsanwaltschaft gegen Frau Skanavi und ihren Ehemann, Herrn Chryssanthakopoulos, eingeleitet hat.

[3] 3. Nach § 4 der Verordnung über internationalen Kraftfahrzeugverkehr (IntVO) in Verbindung mit § 21 Absatz 1 Nummer 1 des Strassenverkehrsgesetzes (StVG) wird Frau Skanavi das Delikt des Fahrens ohne Fahrerlaubnis zur Last gelegt, das mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe oder, wenn die Tat fahrlässig begangen wurde, mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Monaten oder mit Geldstrafe bestraft wird. Herr Chryssanthakopoulos wird nach § 4 IntVO in Verbindung mit § 21 Absatz 1 Nummer 2 StVG mit denselben Strafen bedroht, weil er als Halter eines Kraftfahrzeugs angeordnet oder zugelassen hat, daß jemand dieses Fahrzeug ohne Fahrerlaubnis führt.

Die Richtlinien über den Führerschein

[4] 4. Die Führerscheine waren Gegenstand einer ersten Harmonisierung durch Erlaß der Ersten Richtlinie 80/1263/EWG des Rates vom 4. Dezember 1980 zur Einführung eines EG-Führerscheins (ABl. L 375, S. 1), die, wie es in ihrer ersten Begründungserwägung heisst, insbesondere zur Verbesserung der Strassenverkehrssicherheit beitragen und den Verkehr für die Personen erleichtern soll, die sich in einem anderen Mitgliedstaat als dem niederlassen, in dem sie ihre Fahrprüfung abgelegt haben, oder die innerhalb der Gemeinschaft Fahrten durchführen.

[5] 5. Zu diesem Zweck hat die Richtlinie 80/1263 die einschlägigen nationalen Vorschriften angeglichen, insbesondere hinsichtlich der nationalen Regelungen über die Ausstellung der Führerscheine, die Fahrzeugklassen und die Gültigkeitsvoraussetzungen der Führerscheine. Sie hat ausserdem ein EG-Modell für den Führerschein festgelegt und ein System der gegenseitigen Anerkennung der Führerscheine seitens der Mitgliedstaaten sowie für ihren Umtausch, wenn die Inhaber ihren Wohn- oder Arbeitsort von einem Mitgliedstaat in einen anderen verlegen, eingeführt.

[6] 6. Nach Artikel 8 Absatz 1 dieser Richtlinie bleibt, wenn der Inhaber eines von einem Mitgliedstaat ausgestellten gültigen einzelstaatlichen Führerscheins oder eines Führerscheins nach dem EG-Modell in einem anderen Mitgliedstaat einen ordentlichen Wohnsitz erwirbt, sein Führerschein dort längstens ein Jahr nach Erwerb des Wohnsitzes gültig. Innerhalb dieser Frist stellt der Aufnahmemitgliedstaat auf Antrag des Inhabers gegen Abgabe des Führerscheins einen Führerschein (EG-Modell) der entsprechenden Klasse oder der entsprechenden Klassen aus, ohne von ihm insbesondere das Bestehen einer praktischen und theoretischen Prüfung oder die Erfüllung gesundheitlicher Normen zu verlangen. Dieser Staat kann jedoch den Umtausch des Führerscheins in den Fällen verweigern, in denen seine innerstaatlichen Rechtsvorschriften einschließlich der medizinischen Normen der Ausstellung des Führerscheins entgegenstehen.

[7] 7. Die Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 über den Führerschein (ABl. L 237, S. 1) stellt einen neuen Schritt zur Harmonisierung der innerstaatlichen Vorschriften insbesondere in bezug auf die Voraussetzungen für die Ausstellung von Führerscheinen und auf die Fahrzeugklassen dar. Ausserdem hat sie die Verpflichtung, den Führerschein bei einem Wechsel des Staates des ordentlichen Wohnsitzes umzutauschen, beseitigt, die nach ihrer neunten Begründungserwägung angesichts der Fortschritte beim Zusammenwachsen Europas ein Hindernis für die Freizuegigkeit ist.

[8] 8. Gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 werden die von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine gegenseitig anerkannt. Artikel 8 Absatz 1 dieser Richtlinie sieht vor, daß der Inhaber eines von einem Mitgliedstaat ausgestellten gültigen Führerscheins, der seinen ordentlichen Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat begründet hat, einen Antrag auf Umtausch seines Führerscheins gegen einen gleichwertigen Führerschein stellen kann, ohne jedoch dazu gezwungen zu sein.

[9] 9. Gemäß Artikel 12 der Richtlinie 91/439 erlassen die Mitgliedstaaten nach Konsultation der Kommission vor dem 1. Juli 1994 die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um dieser Richtlinie ab 1. Juli 1996 nachzukommen. Artikel 13 bestimmt, daß die Richtlinie 80/1263 mit Wirkung von diesem Datum aufgehoben wird.

Sachverhalt des Ausgangsverfahrens

[10] 10. Frau Skanavi und Herr Chryssanthakopoulos, griechische Staatsangehörige, ließen sich in Deutschland nieder, um von der Treuhand das Unternehmen der Güstrower Möbel GmbH zu übernehmen. Zur Zeit der Ereignisse des Ausgangsverfahrens wurde die Firma Güstrower Möbel von Herrn Chryssanthakopoulos geleitet.

[11] 11. Frau Skanavi, die seit dem 15. Oktober 1992 in Deutschland wohnte, wurde dort am 28. Oktober 1993 von der Polizei kontrolliert, als sie einen der Firma Güstrower Möbel gehörenden Personenkraftwagen mit einer von den griechischen Behörden erteilten Fahrerlaubnis führte, ohne im Besitz einer deutschen Fahrerlaubnis zu sein.

[12] 12. Aufgrund dieses Sachverhalts beantragte die Staatsanwaltschaft beim Landgericht Berlin die Verhängung einer Geldstrafe in Höhe von fünfzehn Tagessätzen zu je 200 DM, also von 3 000 DM, gegen jeden Angeschuldigten.

[13] 13. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts haben die Angeschuldigten die ihnen zur Last gelegten Taten fahrlässig begangen, da Frau Skanavi es versäumt habe, ihren Führerschein binnen Jahresfrist nach Begründung ihres gewöhnlichen Aufenthalts in Deutschland umtauschen zu lassen. Das Gericht war jedoch der Ansicht, daß das einschlägige deutsche Recht gegen die Artikel 6, 8a und 52 des Vertrages verstossen könnte.

[14] 14. Das vorlegende Gericht hat hierzu insbesondere darauf hingewiesen, daß die Erlaubnis zum Führen eines Kraftfahrzeugs unter den heutigen Umständen eine wesentliche Voraussetzung für die Ausübung eines Berufes sei und daß übermässige Anforderungen daher die Freizuegigkeit beeinträchtigen könnten. In diesem Zusammenhang diskriminiere die Umtauschpflicht die Bürger anderer Mitgliedstaaten, die sich in Deutschland niederließen. Auch wenn der Umtausch keinen besonderen Voraussetzungen unterliege, so werde doch der Inhaber einer von einem anderen Mitgliedstaat erteilten Fahrerlaubnis, der nach Ablauf der für den Umtausch des Führerscheins eingeräumten Frist ein Fahrzeug führe, demjenigen gleichgestellt, der nie einen Führerschein besessen habe oder dem der Führerschein entzogen worden sei. Dadurch werde er mit Freiheits- oder Geldstrafe bedroht und könne somit zu einem Vorbestraften werden, was ausserdem Konsequenzen für seine Berufstätigkeit, wie den Konzessionsentzug wegen Unzuverlässigkeit, haben könne. Selbst wenn die Umtauschpflicht durch objektive Gründe, wie die Notwendigkeit, die Echtheit des Führerscheins zu überprüfen oder nach deutschem Recht eventüll zusätzlich erforderliche Eintragungen vorzunehmen, gerechtfertigt wäre, so wären die bei ihrer Nichteinhaltung vorgesehenen Sanktionen doch im Verhältnis zur Schwere des Verstosses unangemessen.

[15] 15. Unter diesen Umständen hat das Amtsgericht Tiergarten in Berlin das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

[16] Sind die Artikel 6, 8a und 52 EG-Vertrag so auszulegen, daß eine nationale Vorschrift, nach der es erforderlich ist, daß nationale Fahrerlaubnisse aus EG-Mitgliedstaaten binnen eines Jahres nach Begründung des gewöhnlichen Aufenthalts des Fahrerlaubnisinhabers in der Bundesrepublik Deutschland in eine deutsche Fahrerlaubnis umgeschrieben werden müssen, anderenfalls bei Führen eines Kraftfahrzeugs der Straftatbestand des Fahrens ohne Fahrerlaubnis mit einer Strafandrohung von Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe erfüllt ist, mit diesen unvereinbar ist?

Der Gegenstand der Vorlagefrage

[17] 16. Vorab ist festzustellen, daß es bei der Frage des vorlegenden Gerichts um die Auslegung der Bestimmungen des EG-Vertrags geht, obwohl sich die Ereignisse des Ausgangsverfahrens am 28. Oktober 1993, also drei Tage vor dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union, zugetragen haben. Zwar übernimmt Artikel 6 EG-Vertrag im wesentlichen den Inhalt des Artikels 7 EWG-Vertrag, und Artikel 52 ist durch den Vertrag über die Europäische Union nicht geändert worden; doch stellt Artikel 8a eine neue Bestimmung dar, die nach Auffassung des vorlegenden Gerichts der Anwendung der nationalen Regelung, um die es in dem bei ihm anhängigen Strafverfahren geht, entgegenstehen könnte.

[18] 17. Das vorlegende Gericht könnte somit den in seinem nationalen Recht geltenden Grundsatz der Rückwirkung des mildesten Strafgesetzes anwenden und folglich das nationale Recht insoweit ausser Betracht lassen, als es gegen die Bestimmungen des Vertrages verstieße.

[19] 18. Sonach ist die Vorlagefrage zu beantworten, da das nationale Gericht zu beurteilen hat, ob eine Vorabentscheidung notwendig ist, damit es sein Urteil erlassen kann, und ob die Fragen, die es dem Gerichtshof vorlegt, erheblich sind (vgl. insbesondere Urteil vom 23. Februar 1995 in den verbundenen Rechtssachen C-358/93 und C-416/93, Bordessa u. a., Slg. 1995, I-361, Randnr. 10).

Die Verpflichtung zum Umtausch des von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins

[20] 19. Das vorlegende Gericht möchte mit seiner Frage in erster Linie wissen, ob die Artikel 6, 8a und 52 des Vertrages es beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts und vor der Durchführung der Richtlinie 91/439 verbieten, daß ein Mitgliedstaat vom Inhaber einer von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Fahrerlaubnis verlangt, diese Fahrerlaubnis binnen eines Jahres nach Begründung seines gewöhnlichen Aufenthalts im Aufnahmemitgliedstaat gegen eine Fahrerlaubnis dieses Staates umzutauschen, um dort das Recht zum Führen eines Kraftfahrzeugs zu behalten.

[21] 20. Zunächst ist daran zu erinnern, daß nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes Artikel 6 des Vertrages, in dem das allgemeine Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit niedergelegt ist, autonom nur in durch das Gemeinschaftsrecht geregelten Fällen angewendet werden kann, für die der Vertrag keine besondere Regel der Nichtdiskriminierung vorsieht (vgl. insbesondere Urteil vom 17. Mai 1994 in der Rechtssache C-18/93, Corsica Ferries, Slg. 1994, I-1783, Randnr. 19).

[22] 21. Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung ist im Bereich des Niederlassungrechts durch Artikel 52 des Vertrages umgesetzt und konkretisiert worden.

[23] 22. Sodann ist darauf hinzuweisen, daß Artikel 8a des Vertrages, in dem das Recht eines jeden Unionsbürgers, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, in allgemeiner Form niedergelegt ist, in Artikel 52 des Vertrages einen besonderen Ausdruck findet. Da der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens unter die letztgenannte Bestimmung fällt, braucht über die Auslegung von Artikel 8a nicht entschieden zu werden.

[24] 23. Zu Artikel 52 hat der Gerichtshof bereits im Urteil vom 28. November 1978 in der Rechtssache 16/78 (Choquet, Slg. 1978, 2293, Randnr. 4) festgestellt, daß die Regelungen über die Erteilung und die gegenseitige Anerkennung der Fahrerlaubnis durch die Mitgliedstaaten sowohl unmittelbaren als auch mittelbaren Einfluß auf die Ausübung der Rechte haben, die durch die Bestimmungen des Vertrages über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer, die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr gewährleistet werden. Im Hinblick auf die Bedeutung der Individualverkehrsmittel kann nämlich der Besitz einer vom Aufnahmestaat ordnungsgemäß anerkannten Fahrerlaubnis Einfluß auf die tatsächliche Ausübung einer grossen Zahl von unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeiten und, noch allgemeiner, der Freizuegigkeit durch die unter das Gemeinschaftsrecht fallenden Personen haben.

[25] 24. In Randnummer 7 desselben Urteils hat der Gerichtshof jedoch auch ausgeführt, daß mit Rücksicht auf die Erfordernisse der Verkehrssicherheit die blosse Anerkennung der Fahrerlaubnis zugunsten der Personen, die sich auf Dauer im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats als des Staates niederlassen wollen, der ihnen eine Fahrerlaubnis erteilt hat, nicht ohne ein ausreichendes Maß an Harmonisierung der Voraussetzungen für die Erteilung dieser Erlaubnis in Betracht gezogen werden konnte.

[26] 25. Diese Harmonisierung hatte der Rat daher durchzuführen und vorzusehen, daß die von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine gegenseitig anerkannt werden, um die Hindernisse für die Freizuegigkeit zu beseitigen, die sich aus der Verpflichtung ergeben, sich einen vom Aufnahmemitgliedstaat ausgestellten Führerschein zu beschaffen.

[27] 26. Es ist allerdings festzustellen, daß diese Hindernisse erst mit Anwendung der Richtlinie 91/439 ab 1. Juli 1996 vollständig beseitigt sein werden, die in Artikel 1 Absatz 2 die gegenseitige Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine ohne jede Formalität vorsieht. Ausserdem ist die Verpflichtung der Personen, die sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats niederlassen, den von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein gegen einen Führerschein des Aufnahmestaats umzutauschen, bereits als solche ein Hindernis für die Freizuegigkeit, wie der Rat in der Präambel dieser Richtlinie ausgeführt hat.

[28] 27. Unter Berücksichtigung der Komplexität der Materie und der Unterschiede, die zwischen den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten fortbestanden, war der Rat aber befugt, die erforderliche Harmonisierung schrittweise vorzunehmen. Er konnte es daher den Mitgliedstaaten erlauben, diese Umtauschpflicht vorübergehend vorzusehen.

[29] 28. Somit ist auf den ersten Teil der Vorlagefrage zu antworten, daß Artikel 52 des Vertrages es beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts und vor der Durchführung der Richtlinie 91/439 nicht verbietet, daß ein Mitgliedstaat vom Inhaber einer von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Fahrerlaubnis verlangt, diese Fahrerlaubnis binnen eines Jahres nach Begründung seines gewöhnlichen Aufenthalts im Aufnahmemitgliedstaat gegen eine Fahrerlaubnis dieses Staates umzutauschen, um dort das Recht zum Führen eines Kraftfahrzeugs zu behalten.

Die für den Fall eines Verstosses gegen die Umtauschpflicht vorgesehenen Sanktionen

[30] 29. Das vorlegende Gericht fragt zweitens, ob die Artikel 6, 8a und 52 des Vertrages es verbieten, daß das Führen eines Kraftfahrzeugs durch eine Person, die durch Umtausch gegen die von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellte Fahrerlaubnis eine Fahrerlaubnis des Aufnahmestaats hätte erhalten können, diesen Umtausch jedoch nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist vorgenommen hat, dem Fahren ohne Fahrerlaubnis gleichgestellt und deshalb mit Freiheitsstrafe oder Geldstrafe bestraft wird.

[31] 30. Aus den in den Randnummern 20 bis 22 dargelegten Gründen ist nur über die Auslegung von Artikel 52 zu entscheiden.

[32] 31. Insoweit ist zunächst festzustellen, daß nach den Bestimmungen der Richtlinie 80/1263 der von einem Mitgliedstaat ausgestellte Führerschein von den anderen Mitgliedstaaten, in denen der Inhaber nicht seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, und während eines Jahres auch von dem Staat, in dem er seinen gewöhnlichen Aufenthalt begründet, anerkannt wird.

[33] 32. Sodann ist darauf hinzuweisen, daß, auch wenn dieser Inhaber verpflichtet werden kann, den Führerschein umtauschen zu lassen, um nach Ablauf der Jahresfrist das Recht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Aufnahmemitgliedstaat zu behalten, sein Originalführerschein in dem Mitgliedstaat, der ihn ausgestellt hat, gültig bleibt und von den anderen Mitgliedstaaten weiterhin anerkannt wird.

[34] 33. Schließlich können zwar die Mitgliedstaaten den Umtausch des Führerscheins unter bestimmten, in der Richtlinie ausdrücklich vorgesehenen Umständen verweigern; diese Möglichkeit kann jedoch das Recht der Führerscheininhaber auf Umtausch des Führerscheins bei Nichtvorliegen dieser aussergewöhnlichen Umstände nicht beeinträchtigen.

[35] 34. Daraus folgt, daß die Ausstellung eines Führerscheins durch einen Mitgliedstaat im Austausch gegen den von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein nicht das Recht zum Führen eines Kraftfahrzeugs im Aufnahmestaat begründet, das unmittelbar durch das Gemeinschaftsrecht verliehen wird, sondern das Bestehen eines solchen Rechts bestätigt.

[36] 35. Unter diesen Voraussetzungen entspricht die Umtauschpflicht, die die Mitgliedstaaten aufgrund der Richtlinie vorsehen können, im wesentlichen verwaltungstechnischen Erfordernissen.

[37] 36. Mangels einer einschlägigen Gemeinschaftsregelung bleiben die Mitgliedstaaten befugt, einen Verstoß gegen diese Verpflichtung zu ahnden. Nach einer ständigen Rechtsprechung zur Nichtbeachtung der Formalitäten, die für die Feststellung des Aufenthaltsrechts einer durch das Gemeinschaftsrecht geschützten Person verlangt werden, dürfen die Mitgliedstaaten jedoch keine unverhältnismässige Sanktion vorsehen, die ein Hindernis für die Freizuegigkeit schaffen würde, was namentlich bei einer Freiheitsstrafe der Fall ist (vgl. insbesondere Urteil vom 12. Dezember 1989 in der Rechtssache C-265/88, Meßner, Slg. 1989, 4209, Randnr. 14). Wegen der Auswirkung, die das Recht zum Führen eines Kraftfahrzeugs auf die tatsächliche Ausübung der Rechte hat, die mit der Freizuegkeit verknüpft sind, gelten die gleichen Erwägungen für einen Verstoß gegen die Verpflichtung zum Umtausch des Führerscheins.

[38] 37. Es ist hinzuzufügen, daß die Gleichstellung desjenigen, der es versäumt hat, den Führerschein umtauschen zu lassen, mit dem, der ein Fahrzeug ohne Fahrerlaubnis führt, mit der Konsequenz, daß strafrechtliche Sanktionen, auch finanzieller Art, wie die in den betreffenden nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen verhängt werden können, in Anbetracht der sich daraus ergebenden Folgen ebenfalls ausser Verhältnis zur Schwere dieses Verstosses stünden.

[39] 38. Eine strafrechtliche Verurteilung könnte nämlich, wie das vorlegende Gericht bemerkt hat, Folgen für die Ausübung eines selbständigen oder unselbständigen Berufes, insbesondere für den Zugang zu bestimmten Tätigkeiten oder bestimmten Ämtern, haben, was eine weitere, dauerhafte Beschränkung der Freizuegigkeit darstellen würde.

[40] 39. Daher ist auf den zweiten Teil der vom nationalen Gericht vorgelegten Frage zu antworten, daß Artikel 52 des Vertrages es in Anbetracht der Folgen, wie sie in der betreffenden nationalen Rechtsordnung eintreten können, verbietet, daß das Führen eines Kraftfahrzeugs durch eine Person, die durch Umtausch gegen die von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellte Fahrerlaubnis eine Fahrerlaubnis des Aufnahmestaats hätte erhalten können, diesen Umtausch jedoch nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist vorgenommen hat, dem Fahren ohne Fahrerlaubnis gleichgestellt und deshalb mit Freiheitsstrafe oder Geldstrafe bestraft wird.

Kosten

[41] 40. Die Auslagen der deutschen Regierung, der französischen Regierung, der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.