BVerwG, Urteil vom 17. 5. 2000 – 1 C 1.00; OVG Münster; VG Köln (lexetius.com/2000,1301)

[1] In der Verwaltungsstreitsache hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 17. Mai 2000 durch den Vorsitzenden Richter Meyer und die Richter Dr. Mallmann, Dr. Hahn, Groepper und Dr. Gerhardt für Recht erkannt:

[2] Das Verfahren wird eingestellt, soweit es die Rechtsmittel der Beigeladenen gegen den Verpflichtungsausspruch im Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 19. November 1997 betrifft. In diesem Umfang ist das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. Mai 1999 unwirksam.

[3] Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts wird zurückgewiesen.

[4] Auf die Revision der Beklagten und der Beigeladenen werden die Urteile des Oberverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichts geändert. Die Klage wird in vollem Umfang abgewiesen.

[5] Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen mit Ausnahme der auf den eingestellten Teil des Verfahrens entfallenden Kosten; diese trägt die Beigeladene.

[6] Gründe: I. Der Bundesschatzmeister der Beigeladenen richtete unter dem 11. Januar 1996 an die Präsidentin des Deutschen Bundestages folgendes Schreiben:

[7] "Betr.: Antrag auf Abschlagszahlung nach § 21 Parteiengesetz. Sehr geehrte Frau Präsidentin, gemäß Parteiengesetz beantrage ich für die Freie Demokratische Partei sowohl für die Bundespartei wie auch für die 16 Landesverbände die Abschlagszahlungen nach dem Parteiengesetz. Die Zahlungen für die Bundespartei wollen Sie bitte auf das Konto … überweisen lassen. Die in der Anlage für jeden Landesverband einzeln beigefügten Anschriften, Bankverbindungen und Kontonummern bitte ich den Landtagen im Rahmen Ihrer Mitteilung nach § 21 Parteiengesetz zu übermitteln. Mit freundlichen Grüßen"

[8] Einen ausdrücklichen Antrag auf endgültige Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel stellte die Beigeladene im Jahr 1996 nicht. Nach Erörterung der Frage, ob die Beigeladene einen derartigen Antrag im Sinne von § 19 Abs. 1 PartG der Sache nach gestellt habe, setzte die Präsidentin des Deutschen Bundestages die Höhe der staatlichen Mittel zur Finanzierung der Parteien für das Jahr 1996 mit Bescheid vom 5. Februar 1997 fest; auf die Beigeladene entfiel danach ein Betrag in Höhe von 12 388 104,49 DM. Die Klägerin ist der Ansicht, die Beklagte hätte an die Beigeladene keine staatlichen Parteienfinanzierungsmittel vergeben dürfen, weil diese mit dem Schreiben vom 11. Januar 1996 zwar einen Antrag auf Abschlagszahlungen gestellt, es aber versäumt habe, die endgültige Festsetzung zu beantragen; dementsprechend erhöhe sich der Anteil der Klägerin an der staatlichen Finanzierung.

[9] Die Klägerin hat Klage erhoben und beantragt, den der Beigeladenen erteilten Festsetzungsbescheid vom 5. Februar 1997 über einen endgültigen staatlichen Teilfinanzierungsbetrag in Höhe von 12 388 104,49 DM aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, für die Klägerin einen zusätzlichen Betrag an staatlicher Teilfinanzierung in Höhe von 48 494,94 DM festzusetzen. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben (NWVBl 1998, 163 [Parallelsache]). Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, soweit mit ihr die Aufhebung des angefochtenen Bescheids über einen Betrag von 48 494,94 DM hinaus begehrt wird, und im übrigen die Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt (vgl. im einzelnen NVwZ 2000, 336 = DVBl 1999, 1372 = NWVBl 1999, 417 [Parallelsache]): Die Anfechtungsklage sei grundsätzlich zulässig, weil der angefochtene Verwaltungsakt wegen der Wechselbezüglichkeit der den Parteien zustehenden Finanzierungsbeträge Rechtswirkungen auch gegenüber der Klägerin entfalte. Hingegen sei die Klägerin nicht klagebefugt, soweit die Aufhebung des angefochtenen Bescheids für die Festsetzung der ihr zustehenden Mittel ohne Bedeutung sei. Anderes folge auch nicht aus dem Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit, weil das allein in Rede stehende Antragserfordernis gemäß § 19 Abs. 1 PartG keine drittschützende Wirkung habe. Die Verpflichtungsklage und die Anfechtungsklage, soweit zulässig, seien begründet. Die Beigeladene habe dem verfassungsgemäßen Erfordernis eines Antrags auf Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 PartG nicht genügt. Ihr Antragsschreiben vom 11. Januar 1996 beziehe sich ausschließlich auf Abschlagszahlungen gemäß § 20 Abs. 2 PartG. Dieser Antrag enthalte weder von Gesetzes wegen zugleich den Antrag gemäß § 19 Abs. 1 PartG noch lasse er sich – auch unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Erwägungen – in diesem Sinne auslegen. Ferner widerspräche es dem Recht auf Chancengleichheit, wenn die Beklagte ihrer Entscheidung nunmehr eine Auffassung zugrunde lege, die von ihrer Praxis in den Jahren 1994 und 1995 abweiche, in denen sie mit gerichtlicher Billigung zu Lasten mehrerer Parteien die Anträge nach § 19 und § 20 PartG unterschieden habe. Beratungspflichten gegenüber der Beigeladenen habe die Beklagte nicht verletzt.

[10] Die Klägerin begehrt mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Zur Begründung trägt sie im wesentlichen vor, sie werde durch die rechtswidrige Zuwendung staatlicher Mittel an konkurrierende Parteien in ihren Wahlchancen verletzt und könne sich auch auf das Fehlen des Antrags gemäß § 19 Abs. 1 PartG, einer materiellen Anspruchsvoraussetzung, berufen.

[11] Die Beklagte erstrebt die Abweisung der Klage in vollem Umfang. Sie wendet sich gegen die Ansicht, die Klägerin könne als konkurrierende Partei die Festsetzung der staatlichen Mittel zugunsten einer anderen Partei angreifen, und beruft sich weiter im wesentlichen darauf, daß das Oberverwaltungsgericht bei seiner Auslegung des Schreibens der Beigeladenen vom 11. Januar 1996 die rechtliche Bedeutung des Antrags gemäß § 19 Abs. 1 PartG verkannt habe.

[12] Die Beigeladene verfolgt ebenfalls das Ziel vollständiger Klageabweisung. Sie trägt verfassungsrechtliche Bedenken gegen das in § 19 Abs. 1 PartG verankerte Antragserfordernis und die Rechtsfolgen vor, die sich nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts aus dem Fehlen eines entsprechenden Antrags ergäben. Ferner leitet sie aus der Systematik und dem Sinn und Zweck des Parteiengesetzes ab, daß ein vor dem 30. September des Jahres gestellter Antrag auf Abschlagszahlung den Antrag auf Auszahlung und endgültige Festsetzung der staatlichen Mittel enthalte, und rügt, das Oberverwaltungsgericht habe bei der Auslegung des Schreibens vom 11. Januar 1996 Bundesrecht verletzt.

[13] II. Die Beigeladene hat ihre Rechtsmittel mit Einwilligung der Klägerin zurückgenommen, soweit sie sich gegen den Verpflichtungsausspruch im Urteil des Verwaltungsgerichts richteten. Insoweit ist das Berufungs- und Revisionsverfahren einzustellen (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO) und das Berufungsurteil unwirksam (§ 173 VwGO i. V. m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO).

[14] Die Revisionen der Beklagten und der Beigeladenen haben Erfolg. Das Berufungsurteil steht mit Bundesrecht nicht in Einklang. Die Anfechtungsklage ist zwar zulässig, aber ebenso wie die Verpflichtungsklage unbegründet. Die vorinstanzlichen Entscheidungen sind dementsprechend abzuändern. Die Revision der Klägerin ist zurückzuweisen.

[15] 1. Die Anfechtungsklage ist zulässig. Namentlich fehlt der Klägerin nicht die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO). Dies wäre nur der Fall, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte der Klägerin verletzt sein können (vgl. BVerwGE 95, 25 [27 m. w. N.]; 102, 12 [15]). Die Klägerin beruft sich auf das verfassungsunmittelbare Recht der Parteien auf Chancengleichheit und den Grundsatz, daß im vorliegenden Zusammenhang die Gleichheit strikt und formal sei (vgl. BVerfGE 85, 264 [297]). Daß Zuwendungen an eine andere Partei im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung, die nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprechen, dieses Recht verletzen können, läßt sich nicht offensichtlich und eindeutig ausschließen.

[16] 2. Die Anfechtungsklage ist bereits deshalb unbegründet, weil der angefochtene Bescheid rechtmäßig ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO); auf die Reichweite der der Klägerin zustehenden subjektiven Rechte kommt es nicht an. Die Beklagte hat die staatlichen Mittel für die Beigeladene nach den Vorschriften des Vierten Abschnitts des Parteiengesetzes, hier anzuwenden in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBl I S. 149), geändert durch das Gesetz vom 18. Dezember 1995 (BGBl I S. 1959), – PartG – zutreffend festgesetzt. Insbesondere hat die Beigeladene, was zwischen den Beteiligten ausschließlich strittig ist, die Festsetzung und die Auszahlung der staatlichen Mittel entsprechend den gesetzlichen Anforderungen beantragt. Zwar hat die Beigeladene nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, an die das Bundesverwaltungsgericht gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), im Jahr 1996 lediglich Abschlagszahlungen gemäß § 20 Abs. 1, 2 PartG beantragt. Mit einem solchen Antrag werden aber zugleich die endgültige Festsetzung und die Auszahlung der staatlichen Mittel im Sinne von § 19 Abs. 1 PartG beantragt. Dies hat das Berufungsgericht nicht berücksichtigt und damit Bundesrecht verletzt (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

[17] Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 PartG sind die Festsetzung und die Auszahlung der staatlichen Mittel von den Parteien schriftlich bis zum 30. September des jeweils laufenden Jahres beim Präsidenten des Deutschen Bundestages zu beantragen. Danach eingehende Anträge bleiben unberücksichtigt (§ 19 Abs. 1 Satz 2 PartG). Der Antrag unterliegt keinen bestimmten inhaltlichen Anforderungen. Die Partei muß lediglich zum Ausdruck bringen, daß sie staatliche Mittel zugeteilt haben will. Der Antrag bedarf keiner Begründung. Ihm sind keine Unterlagen beizufügen, insbesondere ist die Vorlage des Rechenschaftsberichts in § 19 Abs. 4 PartG gesondert geregelt und vom Antrag unabhängig.

[18] Gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 PartG sind den anspruchsberechtigten Parteien auf Antrag Abschlagszahlungen auf den vom Präsidenten des Deutschen Bundestages festzusetzenden Betrag zu gewähren. Berechnungsgrundlage sind nach Satz 2 der Vorschrift die im vorangegangenen Jahr festgesetzten Mittel. Liegen Anhaltspunkte vor, daß es zu einer Rückzahlungsverpflichtung kommen könnte (vgl. dazu § 20 Abs. 3 PartG), kann die Gewährung von einer Sicherheitsleistung abhängig gemacht werden (§ 20 Abs. 1 Satz 4 PartG). Der Antrag ist schriftlich zu stellen, und zwar jeweils spätestens einen Monat vor den drei Zahlungsterminen des laufenden Jahres (§ 20 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 PartG).

[19] Abschlagszahlungen werden anspruchsberechtigten Parteien im Vorgriff auf eine zu erwartende (endgültige) Mittelzuweisung geleistet. Eine Partei, die schriftlich Abschlagszahlungen beantragt, erklärt damit, daß sie an der staatlichen Parteienfinanzierung teilnehmen will. Dem Antrag liegt nach § 20 Abs. 1 Satz 1 PartG notwendigerweise die Behauptung zugrunde, voraussichtlich auch für das laufende Jahr anspruchsberechtigt zu sein. In dieser Behauptung liegen immer zugleich die Anmeldung des Anspruchs und die Bitte um Festsetzung des der Partei zustehenden Betrags. Damit ist den Anforderungen genügt, die gemäß § 19 Abs. 1 PartG an den Antrag zu stellen sind.

[20] Entgegen der Ansicht der Vorinstanzen sprechen der Wortlaut und die Systematik des Gesetzes für und nicht gegen diese Auslegung. Sie entspricht zudem seinem Sinn und Zweck.

[21] Welche staatlichen Mittel den Parteien als Teilfinanzierung der ihnen obliegenden Tätigkeiten grundsätzlich zustehen, ist in § 18 PartG geregelt. Die danach bestehenden Ansprüche werden nach Maßgabe der Vorschriften des § 19 PartG über das Verfahren der (endgültigen) Festsetzung und Auszahlung verwirklicht. Die Festsetzung erfolgt grundsätzlich zum 1. Dezember eines jeden Jahres (§ 19 Abs. 2 PartG). Um die staatlichen Mittel den Parteien möglichst gleichmäßig zukommen zu lassen, sind Abschlagszahlungen nach Maßgabe des § 20 PartG zu gewähren. Es geht bei den Abschlagszahlungen also um Modalitäten der Auszahlung der staatlichen Mittel. Dementsprechend heißt es in § 20 Abs. 1 Satz 1 PartG, daß auf Antrag Abschlagszahlungen "auf den vom Präsidenten des Deutschen Bundestages festzusetzenden Betrag zu gewähren" sind. Damit wird auf die Vorschriften der §§ 18, 19 PartG Bezug genommen. Das Verfahren zur Gewährung von Abschlagszahlungen dient demnach ebenso wie das Verfahren zur endgültigen Festsetzung der Verwirklichung des materiellen Anspruchs einer Partei auf staatliche Finanzierung. Daraus folgt, daß mit dem Antrag, Abschläge auf staatliche Mittel zu erhalten, zugleich der Anspruch als solcher geltend gemacht wird.

[22] Dem läßt sich nicht entgegenhalten, daß der Antrag auf Abschlagszahlungen besonderen Fristbestimmungen unterliege und ein eigenständiges Verwaltungsverfahren einleite, dem ein anderer Prüfungsmaßstab als der endgültigen Festsetzung nach § 19 PartG zugrunde zu legen sei. Das alles entspricht der Vorläufigkeit und dem zeitlichen Bezug der Gewährung von Abschlagszahlungen, hat aber mit der Frage nichts zu tun, ob eine Partei mit diesem Antrag zugleich im Sinne von § 19 Abs. 1 PartG anmeldet, für das jeweilige Jahr an der staatlichen Parteienfinanzierung teilhaben zu wollen. Insbesondere läßt sich aus den Fristbestimmungen nichts herleiten. Der Antrag auf endgültige Festsetzung und Auszahlung ist nach § 19 Abs. 1 PartG zum 30. September des jeweils laufenden Jahres zu stellen. Die Regelung steht in keinem Zusammenhang mit § 20 Abs. 2 PartG, wonach der Antrag auf Abschlagszahlungen bis zum 15. Tag des jeweiligen Vormonats, bezogen auf die Termine für Abschlagszahlungen (15. Februar, 15. Mai und 15. August), zu stellen ist. Die Erwägung, die Fristvorschrift des § 19 Abs. 1 PartG sei überflüssig, wenn in dem Antrag auf Abschlagszahlungen zugleich der Antrag auf (endgültige) Festsetzung und Auszahlung liege, greift schon deshalb nicht durch, weil es auf die Frist nach § 19 Abs. 1 PartG jedenfalls in den Fällen ankommt, in denen Abschlagszahlungen zuvor nicht verlangt worden sind.

[23] Ebenso ist der Einwand nicht tragfähig, eine Partei, die Abschlagszahlungen beantrage, müsse nicht in allen Fällen auch die Festsetzung und Auszahlung nach § 19 Abs. 1 PartG anstreben, und deshalb sei die Annahme nicht gerechtfertigt, der Antrag gemäß § 20 PartG umfasse von Gesetzes wegen stets auch den gemäß § 19 PartG. Zwar mag nicht in allen Fällen sicher sein, ob einer Partei nach den Verhältnissen zum maßgeblichen Zeitpunkt (vgl. § 19 Abs. 3 und 4 PartG) endgültig staatliche Mittel zustehen werden. Gleichwohl kann sie Abschlagszahlungen beantragen, die ihr gegebenenfalls nur gegen Sicherheitsleistung gewährt werden (§ 20 Abs. 1 Satz 4 PartG). Auch einem solchen Antrag liegt die Erwartung zugrunde, die staatlichen Mittel endgültig behalten zu dürfen. Die dahin gehende Behauptung genügt nach dem Ausgeführten den Erfordernissen des § 19 Abs. 1 PartG und führt, was sachgerecht ist, dazu, daß die Voraussetzungen der staatlichen Finanzierung im Verfahren nach § 19 PartG geprüft werden.

[24] Das Erfordernis des Antrags auf endgültige Festsetzung und Auszahlung bezweckt in erster Linie, bis zu einem bestimmten Zeitpunkt zu klären, welche Parteien an der Parteienfinanzierung des laufenden Jahres teilhaben wollen. Diesem Zweck genügt die Anmeldung durch einen Antrag auf Abschlagszahlungen. Auch sonst gebieten Sinn und Zweck des § 19 Abs. 1 PartG nicht, daß Parteien, die Abschlagszahlungen beantragt haben, zusätzlich die endgültige Festsetzung und Auszahlung beantragen. Bedenken in bezug auf die Transparenz des Festsetzungsverfahrens, die Rechtssicherheit und die Neutralität des Präsidenten des Deutschen Bundestages sowie seine Distanz zu den Parteien bestehen nicht. Auch wenn, was hier nicht zu vertiefen ist, das Recht der Parteienfinanzierung zur Wahrung der Chancengleichheit der Parteien möglichst strikt und formal auszulegen und anzuwenden sein sollte (vgl. BVerfGE 85, 264 [297]), wird die dargelegte Auffassung diesen Anforderungen gerecht. Namentlich eröffnet sie grundsätzlich keinen behördlichen Entscheidungsspielraum, der die Gefahr eines Mißbrauchs oder eines entsprechenden Anscheins begründen könnte (vgl. dazu Morlok, DVBl 1999, 277 [280 f.]).

[25] Der Umstand, daß die Beklagte die Vorschrift des § 19 Abs. 1 PartG, die voller Überprüfung durch die Gerichte unterliegt, nach den Feststellungen des Berufungsgerichts früher mit instanzgerichtlicher Billigung anders ausgelegt und angewendet hat, steht der Anwendung der dargelegten Rechtsansicht im vorliegenden Fall nicht entgegen. Aus der Chancengleichheit der Parteien und einem daraus folgenden Gebot strikter und formaler Auslegung des Parteienrechts folgt nicht, daß die Beklagte eine unzutreffende Verwaltungspraxis übergangsweise beizubehalten und damit gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zu verstoßen hätte.

[26] 3. Die Verpflichtungsklage kann keinen Erfolg haben, weil der Bescheid der Präsidentin des Deutschen Bundestages vom 5. Februar 1997 nach dem Ausgeführten rechtmäßig ist.

[27] 4. Die Klägerin trägt als der unterliegende Teil die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen (§ 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO), soweit nicht diese die Kosten wegen der teilweisen Zurücknahme ihrer Rechtsmittel gemäß § 155 Abs. 2 VwGO zu tragen hat. Die Beigeladene trägt danach von den Kosten des Berufungs- und Revisionsverfahrens ein Viertel der bis zur Zurücknahme angefallenen außergerichtlichen Kosten der Klägerin und der Gerichtskosten sowie die Hälfte ihrer eigenen außergerichtlichen Kosten.