BFH, Urteil vom 6. 3. 2001 – VII R 5/00; FG Hamburg (lexetius.com/2001,799)

[1] Gründe: I. Die Beteiligten streiten darüber, ob dem Kläger und Revisionskläger (Kläger) für seinen landwirtschaftlichen Betrieb die ihm nach Wiederaufnahme der Milchproduktion gemäß den sog. SLOM-II-Regelungen von seiner Molkerei endgültig zugeteilte Anlieferungsreferenzmenge Milch zusteht oder ob ein Teil dieser Referenzmenge, nämlich rd. … kg von den dem Kläger zugeteilten rd. … kg, zu Recht von dem beklagten und revisionsbeklagten Hauptzollamt (HZA) mit dem angefochtenen Bescheid vom 15. Dezember 1997 freigesetzt worden sind.

[2] Der Kläger hatte nach Auslaufen der von ihm auf der Grundlage der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 (VO Nr. 1078/77) des Rates vom 17. Mai 1977 zur Einführung einer Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften – ABlEG – Nr. L 131/1) eingegangenen Nichtvermarktungsverpflichtung aufgrund der damaligen Fassung der einschlägigen Regelungen der Milch-Marktordnung eine Anlieferungs- Referenzmenge Milch nicht erhalten können und deshalb seinen landwirtschaftlichen Betrieb auf Getreideproduktion umgestellt. Nach In-Kraft-Treten der SLOM-II-Regelung der Verordnung (EWG) Nr. 1639/91 (VO Nr. 1639/91) des Rates vom 13. Juni 1991 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABlEG Nr. L 150/35), durch die Art. 3a Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 (VO Nr. 857/84) des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABlEG Nr. L 90/13) – erneut – geändert worden war, beantragte der Kläger 1991 die Zuteilung einer spezifischen Anlieferungs-Referenzmenge nach Maßgabe dieser Verordnung. Nach deren Regelungen konnte nämlich ein Milcherzeuger, der eine Nichtvermarktungsverpflichtung eingegangen war, – unter weiteren, hier nicht interessierenden Voraussetzungen – auf Antrag eine solche Referenzmenge erhalten, sofern er nachweisen konnte, dass er die beantragte Milchmenge in vollem Umfang in seinem Betrieb erzeugen kann. Zum Verfahren regelte hierzu § 9 Abs. 2 Nr. 7 f der (inzwischen aufgehobenen) Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) in der hier zugrunde zu legenden Fassung der Bekanntmachung vom 24. April 1991 (BGBl I, 1034), dass zum Zwecke des vorgenannten Nachweises eine Bescheinigung der zuständigen Landesstelle einzuholen und dem Käufer der von dem Betrieb produzierten Milch (der Molkerei) vorzulegen sei, welcher nach § 6a MGV eine vorläufige Anlieferungsreferenzmenge zu berechnen hatte; diese war nach den einschlägigen Rechtsregeln des Art. 3a Abs. 3 VO Nr. 857/84 und des § 6a Abs. 2 MGV in eine endgültige Referenzmenge umzuwandeln, sofern der Erzeuger in dem Zwölf-Monatszeitraum nach Wiederaufnahme der Milcherzeugung – im Streitfall: 1992 – die vorläufige Referenzmenge mindestens zu einem bestimmten Prozentsatz (80 %) beliefert hatte.

[3] Dem Kläger ist von der Landesstelle die vorgenannte Bescheinigung unter der Bedingung erteilt worden, dass er Verträge über die Pachtung von Produktionseinheiten zur Milcherzeugung einreiche; denn sein Betrieb verfügte damals nicht über die erforderlichen Produktionsmittel, um die von ihm in Anspruch genommene Anlieferungs-Referenzmenge beliefern zu können. Der Kläger erfüllte diese Bedingung, indem er zu den 20 Hektar für die Milcherzeugung nutzbarer eigener Obstwiesen ab dem 1. November 1991 rd. … Hektar Land auf … Jahre und weitere … Hektar Land mit Ställen auf … Jahre hinzupachtete. Nachdem der Kläger in dem maßgeblichen Zwölf-Monatszeitraum die ihm zugeteilte vorläufige Referenzmenge in dem erforderlichen Umfang beliefert hatte, wurde ihm unter dem 15. März 1993 eine endgültige spezifische Referenzmenge zugeteilt. Mit Wirkung vom 1. Juli 1993 ist diese Referenzmenge auf den Sohn des Klägers übertragen worden, dem er im Wege vorweggenommener Erbfolge seinen gesamten landwirtschaftlichen Betrieb übergeben hatte.

[4] Die vorgenannten Pachtverträge indes hatte der Kläger zum 31. Januar bzw. 31. März 1993 vorzeitig aufgelöst und die gepachteten Flächen dem Verpächter zurückgegeben. Deshalb hat das HZA den eingangs bezeichneten Teil der dem Kläger zugeteilten Referenzmenge mit Wirkung ab dem 16. März 1993 freigesetzt. Hiergegen richtet sich die Klage, die das Finanzgericht (FG) abgewiesen hat.

[5] Das FG stützt seine Entscheidung auf Art. 3a Abs. 4 Unterabs. 2 VO Nr. 857/84 in der vorgenannten Fassung. Nach dieser Vorschrift wird in den Fällen, dass einem Milcherzeuger eine spezifische Referenzmenge nach Art. 3a Abs. 1 letzter Unterabs. VO Nr. 857/84 zugeteilt worden ist – der Streitfall gehört zu diesen Fällen –, die spezifische Referenzmenge wieder der einzelstaatlichen Reserve zugeführt, wenn der Betrieb vor dem 1. Juli 1994 verkauft oder verpachtet wird; nach Satz 2 wird in diesen Fällen ein Teil der spezifischen Referenzmenge der einzelstaatlichen Reserve zugeführt, wenn nur ein Teil des Betriebs verkauft oder verpachtet wird.

[6] Das FG meint, diese Vorschrift sei auch auf den hier vorliegenden Fall anzuwenden, in dem ein gepachteter Teil des Betriebs aus der Pacht an den Verpächter zurückgegeben worden ist. Denn die Rückgabe einer gepachteten Sache sei lediglich die Kehrseite der Verpachtung. Es wäre nicht plausibel, einen Teil der spezifischen Referenzmenge der einzelstaatlichen Reserve zuzuführen, wenn der Betriebsinhaber und Inhaber der Referenzmenge einen Teil seiner milchwirtschaftlich genutzten Fläche verpachtet, dies jedoch nicht zu tun, wenn er eine solche gepachtete Fläche an den Verpächter aus der Pacht zurückgibt. In beiden Fällen verliere er vielmehr die Möglichkeit, die betreffende Fläche zur Milcherzeugung zu nutzen. Die Möglichkeit, die spezifische Referenzmenge auf den Betriebsflächen auch tatsächlich erzeugen zu können, sei aber wesentliche Voraussetzung für die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge nach den SLOM-Regelungen, die nach den Begründungserwägungen der einschlägigen Verordnungen nicht zu einer ungerechtfertigten Bevorteilung der betreffenden Landwirte führen solle. Art. 3a Abs. 4 Unterabs. 2 VO Nr. 857/84 stelle sicher, dass die vom Erzeuger nachzuweisende Möglichkeit der Milcherzeugung auch von einer gewissen Nachhaltigkeit sei; verliere somit ein Milcherzeuger vor dem 1. Juli 1994 die Mitnutzungsmöglichkeit an Flächen, die Grundlage für die Zuteilung der spezifischen Referenzmenge gewesen sind, so könne ihm der entsprechende Referenzmengenanteil nicht belassen werden. Vielmehr sei überhaupt die offenbar von den Landesstellen für rechtmäßig gehaltene Praxis zweifelhaft, ehemaligen Nichtvermarktern, die ihren Betrieb bereits auf andere Erzeugnisse als Milch umgestellt hatten, zu gestatten, nur zu dem Zweck die spezifische Referenzmenge beantragen zu können, neue Futterflächen für die Milchproduktion hinzuzupachten.

[7] Die Rechtsauffassung des Klägers lasse sich zudem nicht mit § 7 Abs. 4 MGV in Einklang bringen, der für sog. Altpachtverträge den Übergang von Referenzmengen bei einer Rückgabe von Flächen aus der Pacht vorsehe. Satz 4 der Vorschrift nehme freigesetzte SLOM-Referenzmengen von einem solchen Übergang ausdrücklich aus. Daraus folge, dass der nationale Verordnungsgeber offenbar bei einer Rückgabe von Flächen aus der Pacht von der Freisetzung der Referenzmenge ausgehe. Es sei nicht erkennbar, warum dies nur für Altpachtverträge und nicht umso eher noch für Neupachtverträge gelten solle, mit denen neue Flächen eigens zur Erlangung der spezifischen Referenzmenge hinzugepachtet wurden.

[8] Schließlich könne sich der Kläger auch weder auf die ihm erteilten Bescheide der Landesstelle noch auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen.

[9] Gegen dieses Urteil richtet sich die vom erkennenden Senat zugelassene Revision des Klägers, die im Wesentlichen folgendermaßen begründet wird:

[10] Die dem Kläger nach der (Änderungs-) VO Nr. 1639/91 für die Wiederaufnahme der Milchproduktion belassene Frist sei angesichts der für seinen Betrieb zur Verfügung stehenden sehr hohen Referenzmenge knapp bemessen gewesen, sodass er von einem anderen Betrieb den Boxenlaufstall und Weideflächen habe hinzupachten müssen, um die für die Belieferung der Referenzmenge erforderliche Milch ermelken zu können. Wegen verschiedener Schwierigkeiten bei der Bewirtschaftung dieses hinzugepachteten Teilbetriebes und weil der Kläger sowieso seinen gesamten Betrieb auf seinen Sohn habe übertragen wollen, seien die gepachteten Flächen nach Zuteilung der endgültigen Referenzmenge zurückgegeben und für die Weiterführung der Milchproduktion an anderer Stelle wiederum zusätzliche Flächen angepachtet worden. Die Milcherzeugung sei also von dem Betrieb des Klägers bzw. dem seines Sohnes mit einer Unterbrechung von "einigen Monaten" fortgeführt worden.

[11] Auf einen solchen Fall sei Art. 3a Abs. 4 Unterabs. 2 VO Nr. 857/84 nicht anzuwenden. Das zu dieser Vorschrift ergangene Urteil des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) vom 22. Oktober 1991 Rs. C-44/89 (EuGHE 1991, I-5119) führe aus, dass eine kommerzielle Verwertung der spezifischen Referenzmenge verhindert werden solle. Da zum damaligen Zeitpunkt der Verkauf oder die Verpachtung von Milchquoten nur zusammen mit der dazugehörigen Fläche möglich war, beziehe sich das Urteil selbstverständlich allein auf den Verkauf und Verpachtung von Flächen, auf denen eine spezifische Referenzmenge ruht. Vorliegend seien hingegen die (Neu-) Pachtflächen ohne Referenzmenge an den Pächter zurückgewährt worden; von einer kommerziellen Verwertung der Milchreferenzmenge könne daher keine Rede sein. Aus Art. 7a der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 (VO Nr. 1546/88) der Kommission vom 3. Juni 1988 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 (ABlEG Nr. L 139/12 i. d. F. der Verordnung (EWG) Nr. 1033/89 (VO Nr. 1033/89) der Kommission vom 20. April 1989 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 mit den Duchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates (ABlEG Nr. L 110/27) ergebe sich, dass sich bei einem SLOM-Betrieb die spezifische Referenzmenge an den Betrieb binde, nicht aber auf etwaige zugepachtete Flächen lege. Es handle sich hierbei um eine Ausführungsverordnung zur SLOM-II-Verordnung, also zu Art. 3a Abs. 4 Unterabs. 2 VO Nr. 857/84 i. d. F. der VO Nr. 1639/91. Nach Art. 7a Abs. 3 VO Nr. 1546/88 käme eine Freisetzung der spezifischen Referenzmenge nur in Betracht, wenn der Kläger einen Teil seines ehemaligen Nichtvermarktungsbetriebs verkauft oder verpachtet hätte, was unstreitig nicht der Fall sei.

[12] Im Übrigen ergebe sich auch aus § 7 Abs. 3 b MGV i. d. F. der Änderungsverordnung vom 24. April 1991, dass sich auf Neupachtflächen keine Milchquote legen könne und dass deshalb mit der Rückgabe von Neupachtflächen auch keine Milchreferenzmenge auf den Verpächter übergehen könne. Dass sich die dem Kläger zugeteilte Quote nicht auf die Zupachtflächen gelegt habe, ergebe sich auch aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 30. Oktober 1997 3 C 34.96 (Buchholz, Sammel- und Nachschlagewerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, 451. 512 MGVO Nr. 128).

[13] Ferner rügt die Revision, dass das FG keine Vorabentscheidung des EuGH zur Auslegung des Art. 3a Abs. 4 Unterabs. 2 VO Nr. 857/84 eingeholt und dem Kläger keinen Vertrauensschutz nach § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) oder auf der Grundlage des europäischen Grundsatzes des Vertrauensschutzes zugebilligt habe.

[14] Sie meint schließlich, der Bescheid, mit dem von der Landesstelle eine Referenzmenge von rd. 900 000 kg auf den Sohn des Klägers übertragen worden sei, entziehe der angefochtenen Verfügung des HZA den Boden; überdies sei die ursprüngliche Bescheinigung der Landesstelle über die Zuteilung einer vorläufigen spezifischen Referenzmenge bindend.

[15] Im Übrigen werden Verfahrensmängel gerügt.

[16] Der Kläger beantragt, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils den Bescheid des HZA vom 15. Dezember 1997 in der Gestalt der Einspruchsentscheidung vom 16. Juni 1998 aufzuheben.

[17] Das HZA beantragt die Revision zurückzuweisen.

[18] Es teilt die Rechtsansicht des FG, dass Art. 3a Abs. 2 Unterabs. 2 VO Nr. 857/84 auf den Fall einer Rückgabe von Neupachtflächen anzuwenden sei, und sieht diese Auffassung durch das EuGH-Urteil vom 13. Juli 1989 Rs. 5/88 (EuGHE 1989, 2609) gestützt.

[19] Das HZA meint ferner, sollte die Auffassung richtig sein, dass sich auf Neupachtflächen keine Referenzmenge lege, so habe dem Kläger eine Referenzmenge überhaupt nicht zugeteilt werden dürfen. Denn eindeutig sei, dass die Milcherzeugung von dem Prämienhof (dem Nichtvermarktungsbetrieb) ausgehen müsse. Bei seiner angefochtenen Entscheidung sei das HZA aufgrund der damaligen Erkenntnislage zugunsten des Klägers davon ausgegangen, dass diese Voraussetzung erfüllt sei, dass nämlich eine wenn auch nur geringe Verbindung der Neupachtflächen zum Prämienhof hergestellt worden sei. Diese Annahme sei jedoch aufgrund strafrechtlicher Ermittlungen widerlegt. Das Ergebnis der strafrechtlichen Ermittlungen habe in das Verfahren noch nicht eingeführt werden können.