Bundesverfassungsgericht

1. Art. 16 GG gewährleistet als Grundrecht mit seinem Ausbürgerungs- und Auslieferungsverbot die besondere Verbindung der Bürger zu der von ihnen getragenen freiheitlichen Rechtsordnung. Der Beziehung des Bürgers zu einem freiheitlichen demokratischen Gemeinwesen entspricht es, dass der Bürger von dieser Vereinigung grundsätzlich nicht ausgeschlossen werden kann.

2. Die in der "Dritten Säule" der Europäischen Union praktizierte Zusammenarbeit einer begrenzten gegenseitigen Anerkennung ist ein auch unter Subsidiaritätsgesichtspunkten (Art. 23 Abs. 1 GG) schonender Weg, um die nationale Identität und Staatlichkeit in einem einheitlichen europäischen Rechtsraum zu wahren.

3. Der Gesetzgeber war beim Erlass des Umsetzungsgesetzes zum Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl verpflichtet, das Ziel des Rahmenbeschlusses so umzusetzen, dass die Einschränkung des Grundrechts auf Auslieferungsfreiheit verhältnismäßig ist. Insbesondere hat der Gesetzgeber über die Beachtung der Wesensgehaltsgarantie hinaus dafür Sorge zu tragen, dass der Eingriff in den Schutzbereich des Art. 16 Abs. 2 GG schonend erfolgt. Dabei muss er beachten, dass mit dem Auslieferungsverbot gerade auch die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes für den von einer Auslieferung betroffenen Deutschen gewahrt werden sollen.

4. Das Vertrauen des Verfolgten in die eigene Rechtsordnung ist von Art. 16 Abs. 2 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip dann in besonderer Weise geschützt, wenn die dem Auslieferungsersuchen zu Grunde liegende Handlung einen maßgeblichen Inlandsbezug hat.

BVerfG, Urteil vom 18. 7. 2005 - 2 BvR 2236/ 04 (Lexetius.com/2005,1354)

In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des deutschen und syrischen Staatsangehörigen D. zurzeit Untersuchungshaftanstalt, Holstenglacis 3, 20355 Hamburg, - Bevollmächtigte: 1. Rechtsanwalt Michael Rosenthal, Bismarckstraße 61, 76133 Karlsruhe, 2. Rechtsanwältin Gül Pinar, Neuer Kamp 25, 20359 Hamburg, 3. Prof. Dr. Matthias Herdegen, Adenauerallee 24, 53113 Bonn - gegen a) die Bewilligungsentscheidung der Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg vom 24. November 2004 - 9351 E - S 6 - 26. 4 -, b) den Beschluss des Hanseatischen Oberlandesgerichts Hamburg vom 23. November 2004 - Ausl 28/ 03 - und Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter Vizepräsident Hassemer, Jentsch, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 13. und 14. April 2005 durch Urteil für Recht erkannt:

Das Gesetz zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Europäisches Haftbefehlsgesetz - EuHbG) vom 21. Juli 2004 (Bundesgesetzblatt I Seite 1748) verstößt gegen Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 3, Artikel 16 Absatz 2 und Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes und ist nichtig.

Der Beschluss des Hanseatischen Oberlandesgerichts Hamburg vom 23. November 2004 - Ausl 28/ 03 - verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 16 Absatz 2 des Grundgesetzes. Der Beschluss wird aufgehoben. Die Sache wird an das Hanseatische Oberlandesgericht zurückverwiesen.

Die Bewilligungsentscheidung der Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg vom 24. November 2004 - 9351 E - S 6 - 26. 4 - verletzt den Beschwerdeführer in seinen Grundrechten aus Artikel 16 Absatz 2 und Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes. Die Bewilligungsentscheidung wird aufgehoben.

Die Bundesrepublik Deutschland hat dem Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen aus dem Verfahren der einstweiligen Anordnung und der Verfassungsbeschwerde zu erstatten.

Gründe: A. I. 1. a) Der Beschwerdeführer besitzt die deutsche und die syrische Staatsangehörigkeit. Er soll zur Strafverfolgung an das Königreich Spanien ausgeliefert werden und befindet sich seit dem 15. Oktober 2004 in Auslieferungshaft. Gegen den Beschwerdeführer besteht ein "Europäischer Haftbefehl", den das Zentrale Amtsgericht Nr. 5 der Audiencia Nacional in Madrid am 16. September 2004 erlassen hat. Ihm wird die Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung und Terrorismus vorgeworfen. Als eine Schlüsselfigur im europäischen Teil des Terrornetzwerks Al-Qaida soll er das Netzwerk im Bereich der Finanzen und der Kontaktpflege zwischen seinen Mitgliedern unterstützt haben. Diese Vorwürfe werden im Europäischen Haftbefehl auf umfangreiche Schilderungen von Besuchen des Beschwerdeführers in Spanien und von Treffen sowie Telefonaten mit mutmaßlichen Straftätern gestützt.

Nach Ansicht der spanischen Ermittlungsbehörden könnten die Handlungen des Beschwerdeführers eine Straftat der Mitgliedschaft in einer terroristischen Organisation gemäß Art. 515. 2 und Art. 516. 2 des spanischen Strafgesetzbuches sein, deren Strafrahmen eine Freiheitsentziehung bis zu 20 Jahren zulässt.

b) Zunächst ersuchte das Königreich Spanien auf der Grundlage eines internationalen Haftbefehls vom 19. September 2003 um die Auslieferung des Beschwerdeführers. Mit Schreiben vom 9. Januar 2004 teilte das Bundesministerium der Justiz der Hamburger Justizbehörde mit, dass eine Auslieferung des Beschwerdeführers im Hinblick auf dessen deutsche Staatsangehörigkeit nicht in Betracht komme. Die Generalstaatsanwaltschaft Hamburg informierte durch das Bundeskriminalamt die spanischen Behörden hierüber und teilte ihnen zugleich mit, dass die spanischen Erkenntnisse in ein deutsches Ermittlungsverfahren gegen den Beschwerdeführer eingeflossen seien.

c) Am 14. September 2004 - nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union vom 21. Juli 2004 - Europäisches Haftbefehlsgesetz (EuHbG), BGBl I S. 1748 - wurden die Hamburgischen Strafverfolgungsbehörden vom Bundeskriminalamt darauf hingewiesen, dass die Ausschreibung des Beschwerdeführers im Schengener Informationssystem zur Festnahme zwecks Auslieferung nach Spanien, die einem Europäischen Haftbefehl gleichgestellt ist, noch Bestand habe. Daraufhin wurde das Auslieferungsverfahren wieder aufgenommen. Auf Anfrage teilte der Generalbundesanwalt mit Schreiben vom 1. Oktober 2004 mit, dass gegen den Beschwerdeführer ein Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung gemäß § 129a Abs. 1 StGB und wegen des Verdachts der Geldwäsche gemäß § 261 StGB geführt werde. Die Ermittlungen seien noch nicht abgeschlossen; sie beträfen in erster Linie den Zeitraum von 1993 bis 2001. Da keine Anhaltspunkte für entsprechende Aktivitäten nach dem Jahr 2001 vorlägen, werde nicht wegen eines Verdachts der Mitgliedschaft in oder der Unterstützung einer ausländischen terroristischen Vereinigung gemäß § 129b StGB - strafbar seit dem 30. August 2002 - ermittelt.

d) Auf der Grundlage dieser Informationen erklärte die Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Justiz am 14. Oktober 2004, dass von der Ablehnungsbefugnis des § 83b Abs. 1 des Gesetzes über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen - IRG - (BGBl I 1982 S. 2071) kein Gebrauch gemacht werde. Die Vorschrift regelt Bewilligungshindernisse und erlaubt es der Bewilligungsbehörde, ein Auslieferungsersuchen unter anderem dann abzulehnen, wenn gegen den Verfolgten ein strafrechtliches Verfahren wegen derselben Tat im ersuchten Staat durchgeführt wird oder ein solches Verfahren eingestellt oder abgelehnt wurde.

2. a) Das Hanseatische Oberlandesgericht Hamburg erließ am 15. Oktober 2004 Haftbefehl gegen den Beschwerdeführer und ordnete die vorläufige Auslieferungshaft an. Dem Beschwerdeführer werde zur Last gelegt, seit 1997 in Spanien, Deutschland und Großbritannien als eine der Schlüsselfiguren des terroristischen Netzwerks Al-Qaida im Bereich der logistischen und finanziellen Unterstützung dieser Organisation aktiv gewesen zu sein. So habe er sich an dem Kauf eines Schiffes für Osama Bin Laden beteiligt. Er habe sich auch mit der Verwaltung des Schiffes, insbesondere mit der Übermittlung von Dokumenten und der Bezahlung von Rechnungen befasst und sei der ständige Ansprechpartner und Assistent Bin Ladens in Deutschland gewesen. Darüber hinaus sei er Ende des Jahres 2000 im Auftrag des Netzwerks mit dem Ziel in den Kosovo gereist, zur Verschleierung anderer Absichten einen Krankenwagen dorthin zu bringen.

b) Mit Beschluss vom 5. November 2004 ordnete das Oberlandesgericht an, dass die vorläufige Auslieferungshaft als Auslieferungshaft fortdauere. Zugleich wurde der Antrag zurückgewiesen, das Auslieferungsverfahren auszusetzen und beim Bundesverfassungsgericht eine Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit des Europäischen Haftbefehlsgesetzes einzuholen.

Es liege ein Auslieferungsersuchen der spanischen Behörden in Form des Europäischen Haftbefehls vom 16. September 2004 vor. Das Auslieferungsersuchen leide nicht an formalen Mängeln, die zu seiner Unwirksamkeit führten.

Auslieferungshindernisse seien ebenfalls nicht ersichtlich. Die beiderseitige Strafbarkeit sei nach § 81 Nr. 4 IRG nicht zu prüfen, wenn die dem Ersuchen zu Grunde liegende Tat nach dem Recht des ersuchenden Staates eine Strafbestimmung verletze, die zu den in Art. 2 Abs. 2 des Rahmenbeschlusses des Rates über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten vom 13. Juni 2002 - RbEuHb - (ABl Nr. L 190 vom 18. Juli 2002, S. 1 ff.) in Bezug genommenen Deliktsgruppen gehöre. Diese Voraussetzung sei hier erfüllt, weil es um die Delikte der Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung und Terrorismus gehe. Auf eine Strafbarkeit nach deutschem Recht komme es deshalb nicht an. Eine Erklärung der spanischen Justizbehörden, dass der Beschwerdeführer nach einer Verurteilung die Haftstrafe - soweit gewünscht - in Deutschland verbüßen könne (vgl. § 80 Abs. 1 IRG), liege vor. Des Weiteren habe die Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Justiz erklärt, dass von der Ablehnungsbefugnis nach § 83b Nr. 1 IRG kein Gebrauch gemacht werde.

Das Rückwirkungsverbot des Art. 103 Abs. 2 GG werde durch die Auslieferung nicht verletzt. Der Beschwerdeführer solle nicht von einem deutschen Gericht wegen einer Tat, deren Strafbarkeit vor ihrer Begehung nicht gesetzlich bestimmt gewesen sei, bestraft werden. Vielmehr solle er an einen Mitgliedstaat der Europäischen Union übergeben werden, gegen dessen Strafnormen er im Ausland zu einem Zeitpunkt verstoßen haben solle, als die Tat dort nach dem Recht des ersuchenden Staates strafbar gewesen sei.

Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG komme nicht in Betracht, weil das deutsche Europäische Haftbefehlsgesetz nicht verfassungswidrig sei. Es sei in einem ordnungsgemäßen Verfahren erlassen worden. Insoweit habe keine Bedeutung, dass mit dem Gesetz ein Rahmenbeschluss des Rates umgesetzt worden sei. Die Auslieferung Deutscher sei nach der Grundgesetzänderung gemäß Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG in Verbindung mit einem Ausführungsgesetz zulässig.

Schließlich werde dem Beschwerdeführer durch die Auslieferung nach Spanien auch nicht eine fremde Rechtsordnung "übergestülpt", vielmehr solle er sich lediglich nach dem zur Tatzeit geltenden spanischen Recht vor einem spanischen Gericht verantworten, das für ihn zuständig gewesen wäre, wenn er vor seiner Rückkehr nach Deutschland in Spanien verhaftet worden wäre.

Der Verzicht auf das Erfordernis der beiderseitigen Strafbarkeit sei kein Verstoß gegen rechtsstaatliche Grundsätze im Sinne des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG. Die Bekämpfung von terroristischen Vereinigungen durch die Bestrafung von Mitgliedern und Unterstützern solcher Organisationen in rechtsstaatlichen Verfahren vor den ordentlichen Gerichten der EU-Mitgliedstaaten erscheine in allen diesen Ländern zum wirksamen Schutz der Allgemeinheit als geboten. Ein Verstoß gegen den Grundsatz nulla poena sine lege sei ebenfalls nicht zu besorgen, weil es für eine Auslieferung nicht ausreiche, dass die dem Verfolgten zur Last gelegte Tat einer der in Bezug genommenen Deliktsgruppen des Rahmenbeschlusses zugehörig sei. Die dem Ersuchen zu Grunde liegende Tat müsse zugleich auch nach dem Recht des ersuchenden Staates eine Strafvorschrift verletzen.

c) Mit dem hier angegriffenen Beschluss vom 23. November 2004 erklärte das Oberlandesgericht die Auslieferung des Beschwerdeführers für zulässig. Die formellen und materiellen Voraussetzungen der Auslieferung lägen vor, Auslieferungshindernisse bestünden nicht. Das Oberlandesgericht ergänzte die Gründe seines Beschlusses vom 5. November 2004 dahingehend, dass die Rücküberstellung des Beschwerdeführers zur Strafvollstreckung nach Deutschland auch nicht gegen den ordre public verstoße. § 80 Abs. 1 IRG, der die Verbüßung einer im Ausland verhängten Freiheitsstrafe im Heimatstaat vorsehe, greife nicht nachteilig in die Rechte des Beschwerdeführers ein. Die gegenteilige Argumentation des Beschwerdeführers beruhe auf der vom Gericht nicht geteilten Prämisse, dass die Überstellung eines Deutschen an das Ausland unzulässig sei.

Auch führe die Straflosigkeit seines Verhaltens in Deutschland zur Tatzeit im Zusammenhang mit seiner deutschen Staatsangehörigkeit nicht dazu, dass er vor - ausländischer - Strafverfolgung sicher sei, solange er die Bundesrepublik Deutschland nicht verlasse. Ein Deutscher könne auch dann an einen Mitgliedstaat der Europäischen Union ausgeliefert werden, wenn er außerhalb Deutschlands eine Straftat begangen und sich dadurch nach dem Recht des ersuchenden Staates strafbar gemacht haben solle.

3. Die Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg bewilligte die Auslieferung am 24. November 2004. Die Bewilligung wurde mit der Bedingung verbunden, dass dem Beschwerdeführer nach Verhängung einer rechtskräftigen Freiheitsstrafe oder sonstigen Sanktion angeboten werde, ihn für die Vollstreckung nach Deutschland zurückzuüberstellen.

II. Mit Beschluss vom 24. November 2004 hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts auf Antrag des Beschwerdeführers eine einstweilige Anordnung erlassen, mit der die für denselben Tag geplante Übergabe des Beschwerdeführers an die Behörden des Königreichs Spanien bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde, längstens für die Dauer von sechs Monaten, ausgesetzt worden ist (EuGRZ 2004, S. 667).

Die einstweilige Anordnung wurde mit Beschluss vom 28. April 2005 für weitere drei Monate, längstens bis zu einer Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde, wiederholt.

III. Mit der Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer gegen den Beschluss des Oberlandesgerichts, mit dem seine Auslieferung für zulässig erklärt wurde, sowie gegen die Bewilligungsentscheidung der Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg. Er macht die Verletzung seiner Rechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 16 Abs. 2 und Art. 19 Abs. 4 GG sowie aus Art. 103 Abs. 2 GG geltend.

1. a) Es fehle sowohl dem Europäischen Haftbefehlsgesetz als auch dem Rahmenbeschluss an der demokratischen Legitimation. Das deutsche Parlament habe nicht darüber entscheiden können, dass deutsche Bürger für Verhaltensweisen mit Kriminalstrafe belegt werden, die nach deutschem Recht straflos sind. Der Vorbehalt der Rechtsstaatlichkeit in dem insoweit einschlägigen Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG sei nicht gewahrt.

Gesetze würden vom Parlament beschlossen und nicht von Regierungsvertretern erlassen. Der Rahmenbeschluss im Bereich der "dritten Säule" der Europäischen Union bringe faktisch schwerwiegende Eingriffe in grundlegende bürgerliche Freiheiten mit sich. Der Verzicht auf die Prüfung der beiderseitigen Strafbarkeit bedeute die faktische Geltung ausländischen materiellen Strafrechts im Inland.

b) Der Verzicht auf die Prüfung der beiderseitigen Strafbarkeit kollidiere mit dem Rückwirkungsverbot des Art. 103 Abs. 2 GG. Die entsprechende Regelung im Europäischen Haftbefehlsgesetz könne deshalb nur für die Zukunft gelten, mithin für Fälle, in denen der Bürger Gelegenheit gehabt habe, sich darauf einzurichten, dass ihn die Straflosigkeit seines Verhaltens in Deutschland im europäischen Rechtsraum nicht schützen werde. Entscheidend sei, dass er sich nach dem Recht seines Heimatstaates straflos verhalten habe und sich nicht darauf habe einstellen können, dass ihm sein Heimatstaat den Schutz der Voraussehbarkeit staatlichen Strafens zu einem späteren Zeitpunkt entziehen werde.

Ein Verzicht auf die beiderseitige Strafbarkeit sei verfassungsrechtlich nur akzeptabel, wenn die Tathandlung im ersuchenden Staat stattgefunden habe, weil dies dem Grundsatz entspreche, dass man sich an die Gesetze des Aufenthaltsortes zu halten habe. Bedenklich seien alle Fälle, in denen die Jurisdiktionsgewalt des ersuchenden Staates an Umstände anknüpfe, die nicht die Tathandlung beschrieben oder nicht auf dem Territorium des ersuchenden Staates stattgefunden hätten. Das Rechtsstaatsprinzip gebiete es deshalb, dass im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung untersucht werde, ob dem Verfolgten in dem Europäischen Haftbefehl ein Verhalten zur Last gelegt werde, das ein Rechtsstaat mit einsichtigen Gründen unter Strafe stellen dürfe.

c) Im vorliegenden Verfahren werde kein Verhalten geschildert, dessen Strafwürdigkeit auf der Hand liege. Wenn Alltagshandlungen des Beschwerdeführers oder die Fahrt mit einem Krankenwagen in den Kosovo von Hintergedanken begleitet gewesen sein sollten, bedürfe es deren Darstellung.

d) Die geplante Rücküberstellung werfe zwei verfassungsrechtliche Probleme auf. Zum einen verstoße die Vollstreckung einer spanischen Strafe in Deutschland gegen den ordre public, wenn die Tat in Deutschland nicht strafbar sei. Diese Problematik sei bereits im Gesetzgebungsverfahren gesehen, aber nicht hinreichend berücksichtigt worden. Zum anderen sei die Auslieferung eines Deutschen nach dem Umsetzungsgesetz bereits dann zulässig, wenn die Rücküberstellung vom ersuchenden Staat angeboten worden sei. Diese Regelung bleibe hinter dem Rahmenbeschluss zurück, der in Art. 5 Nr. 3 vorsehe, dass der Verfolgte nach Verhängung der Sanktion "in den Vollstreckungsmitgliedstaat rücküberstellt wird". Das Recht auf Rücküberstellung sei ein subjektives Recht des Beschwerdeführers, das den EU-Mitgliedstaaten, die Probleme mit der Auslieferung ihrer eigenen Staatsangehörigen hätten, die Akzeptanz des Europäischen Haftbefehls erleichtern solle. Bei dem Rückkehrrecht handele es sich um einen Rechtsanspruch des Verfolgten, der sich aus dem Gebot der Resozialisierung ergebe. Die Bundesrepublik Deutschland dürfe nicht darin frei sein, ob sie ein Rücküberstellungsangebot des ersuchenden Staates annehme, weil der von § 80 Abs. 1 IRG beabsichtigte Schutz deutscher Staatsangehöriger dann nicht erreicht werde.

2. Auch die Bewilligungsentscheidung sei verfassungsrechtlich zu beanstanden. Das Gesetz über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen sehe nach seiner Änderung durch das Europäische Haftbefehlsgesetz nunmehr ausdrücklich Ermessensgründe vor, aus denen die Auslieferung eines Deutschen abgelehnt werden könne. Da die Auslieferung Deutscher an rechtsstaatliche Grundsätze gebunden sei, zu denen auch die Rechtsweggarantie gehöre, bedürfe die gesetzlich angeordnete Unanfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung der verfassungsgerichtlichen Nachprüfung. Der Gesetzgeber habe mit § 74b IRG eine Regelung in das Auslieferungsrecht aufgenommen, nach der die Anfechtung der Bewilligungsentscheidung ausdrücklich ausgeschlossen sei.

Die Bewilligungsentscheidung beschränke sich auf die Bemerkung, dass von der Möglichkeit, die Auslieferung im Hinblick auf die deutsche Staatsangehörigkeit des Beschwerdeführers nicht zu bewilligen, kein Gebrauch gemacht werde. Die Erwägungen für diese Ermessensausübung seien nicht erkennbar. Die Bewilligung enthalte lediglich den Hinweis, dass dem Gedanken der Resozialisierung dadurch hinreichend Rechnung getragen sei, dass Spanien die Rücküberstellung des Beschwerdeführers zur Strafvollstreckung nach einer möglichen Verurteilung angeboten habe. Die Entscheidungskriterien der Justizbehörde hätten nicht im Dunkeln bleiben dürfen. So sei zu erwägen gewesen, dass die Erkenntnisse der spanischen Behörden in das deutsche Ermittlungsverfahren des Generalbundesanwalts eingeflossen seien und sich daraus keine Hinweise auf ein strafbares Verhalten des Beschwerdeführers in Deutschland ergeben hätten, welche sicherheitspolitischen Belange für und gegen die Bewilligung gesprochen hätten und ob dem Resozialisierungsinteresse des Beschwerdeführers auch dann Rechnung getragen werden könne, wenn das Rücküberstellungsangebot Spaniens aus rechtlichen Gründen von Deutschland nicht angenommen werde.

Mit der Änderung des Gesetzes über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen habe die Bewilligungsentscheidung ihre Rechtsnatur verändert. Sie erschöpfe sich nicht mehr nur in einer Verbalnote an den ersuchenden Staat, sondern richte sich an den Verfolgten selbst. Das folge aus der Pflicht zur Begründung sowohl von stattgebenden als auch von ablehnenden Bewilligungsentscheidungen (§ 79 IRG). Ferner sei die Bewilligungsentscheidung dem Verfolgten bekannt zu geben. Eine solche Bekanntgabe sei unter dem alten Rechtszustand nicht vorgesehen gewesen.

Die Nichtanfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung verstoße gegen die Rechtsweggarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG. Die Bewilligungsentscheidung sei nach dem Gesetz über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen ein justizfreier Hoheitsakt. Der Verfolgte habe jedoch einen Anspruch darauf, dass die Behörde das ihr zustehende Ermessen fehlerfrei ausübe. Die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Anfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung sei zu überprüfen, weil die Bewilligungsbehörde sich seit der Änderung des Gesetzes über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen nicht mehr an allgemeinpolitischen und außenpolitischen Belangen orientieren dürfe.

IV. 1. Die Bundesregierung hat schriftsätzlich durch ihren Bevollmächtigten, Prof. Dr. Johannes Masing (a), und durch den von der Bundesregierung bestellten Gutachter, Prof. Dr. Martin Böse (b), Stellung genommen.

a) Die Bundesregierung vertritt die Auffassung, dass die Verfassungsbeschwerde unzulässig (1), hilfsweise, dass sie unbegründet ist. Die Stellungnahme beruht auf der Annahme des Vorrangs zwingender Vorgaben aus Rechtsinstrumenten des EU-Vertrages gegenüber nationalem Recht, auch gegenüber nationalen Grundrechten. Soweit Art. 16 Abs. 2 GG anwendbar sei, befinde sich das neue Auslieferungsrecht im Einklang mit dessen Vorgaben (2). Gegen die Ausgestaltung der Bewilligungsentscheidung als justizfreien Hoheitsakts bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken (3). Sollte das Bundesverfassungsgericht Bedenken gegen die Vereinbarkeit der angegriffenen Entscheidungen mit den deutschen Grundrechten haben, komme eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof in Betracht (4).

(1) Die Verfassungsbeschwerde sei unzulässig, weil sowohl die Verletzung eigener Rechte als auch die Anwendbarkeit und Verletzung deutscher Grundrechte nicht hinreichend substantiiert worden seien. Ferner sei der Grundsatz der Subsidiarität nicht eingehalten worden.

Der Beschwerdeführer sei durch den Ausschluss der Anfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung nach § 74b IRG nicht beschwert. Das Oberlandesgericht habe im Vorgriff auf die noch nicht ausgesprochene Bewilligung bereits - hilfsweise - die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Argumente geprüft. Es habe ausdrücklich festgestellt, dass in der angekündigten Bewilligung der Auslieferung kein erkennbarer Ermessensfehlgebrauch liege. Die später ausgesprochene Bewilligung habe keine neuen Erwägungen hinzugefügt, so dass der Beschwerdeführer in der Sache den Rechtsschutz vor dem Oberlandesgericht präventiv erlangt habe.

Die angegriffenen Entscheidungen seien Rechtsakte, die weithin auf zwingendem, gegenüber dem deutschen Recht vorrangigem Europarecht beruhten und deshalb nach dem derzeitigen Stand der Integration nicht am Maßstab der deutschen Grundrechte zu prüfen seien. Rahmenbeschlüsse seien für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich. Sie seien europarechtlich von den Mitgliedstaaten unabhängig von der innerstaatlichen Rechtsordnung ohne Abstriche umzusetzen. Ein nationaler Verfassungsvorbehalt bestehe insoweit nicht.

Soweit die Anwendung der deutschen Grundrechte nicht schon wegen des Anwendungsvorranges ausgeschlossen sei, sei deren Verletzung nicht hinreichend substantiiert dargelegt. Die Verfassungsbeschwerde sei auch nicht unter dem Gesichtspunkt eines unzureichenden Grundrechtsschutzes auf europäischer Ebene zulässig. Die Substantiierungserfordernisse an Verfassungsbeschwerden im Hinblick auf einen "ausbrechenden Rechtsakt" seien nicht erfüllt.

(2) Art. 16 Abs. 2 GG sei grundsätzlich nur insoweit anwendbar als das Unionsrecht den Mitgliedstaaten Gestaltungsspielräume belasse. Die Auslieferung deutscher Staatsangehöriger unter gleichen Bedingungen wie die Auslieferung von Angehörigern anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union bei gegenseitiger Anerkennung der Haftbefehle könne als Prinzip durch Art. 16 Abs. 2 GG von vornherein nicht in Frage gestellt werden. Dieser Vorrang stehe nicht in Konflikt mit der Änderungsgeschichte des Art. 16 Abs. 2 GG und dem Verständnis des verfassungsändernden Gesetzgebers. Die Verfassungsrechtslage habe seinerzeit nicht nachgezeichnet, sondern geändert werden sollen. Die Teilnahme an einem flexibleren europäischen Auslieferungsrechtsregime habe, bei gleichzeitigem Festhalten an elementaren Maßgaben, eröffnet werden sollen. Der im Juni 2002 ergangene Rahmenbeschluss gehe nun als verbindliche Regelung mit der Wirkung im Wesentlichen einer Richtlinie über die bisherige Rechtslage hinaus und verdränge - soweit er die Auslieferung auch eigener Staatsangehöriger gebiete - Art. 16 Abs. 2 GG schon als Maßstab.

Art. 16 Abs. 2 GG erlange im Rahmen der Ausgestaltung der Verweigerungsgründe nach Art. 4 RbEuHb grundsätzlich Anwendung. Etwaige Maßnahmen könnten jedoch nur soweit zum Tragen kommen, als sie das Regelungskonzept des Rahmenbeschlusses nicht unterliefen und diskriminierungsfrei umgesetzt würden. Eine privilegierte Anknüpfung an die deutsche Staatsangehörigkeit scheide aus, weil der Rahmenbeschluss ein Regime etabliere, in dem die nationalstaatliche Unterscheidung zwischen verschiedenen Staatsangehörigkeiten aufgehoben und "einzelstaatlich-personenbezogene Statusunterschiede durch europarechtlich-sachbezogene Rechtskriterien" ersetzt würden.

Der Auslieferungsschutz deutscher Staatsangehöriger könne durch ein formelles Parlamentsgesetz eingeschränkt werden. Ein solches Gesetz liege mit dem Europäischen Haftbefehlsgesetz vor. Eine Auslieferung könne danach nur angeordnet werden, wenn die "rechtsstaatlichen Grundsätze" gewahrt seien. Sowohl aus der Formulierung als auch aus dem Ziel der Verfassungsvorschrift ergebe sich, dass diese Grundsätze nicht mit den innerstaatlich geltenden Anforderungen aus dem grundgesetzlichen Rechtsstaatsprinzip gleichgesetzt werden könnten. Andererseits verweise die Vorschrift auf mehr als einen völkerrechtlichen Mindeststandard. In Bezug genommen werde vielmehr eine "übergreifend europäisch-nordamerikanische Verfassungstradition" mit den sich aus ihr ergebenden Kernstandards der Rechtsstaatlichkeit für das Strafverfahren. Der Gesetzgeber dürfe von der Wahrung dieser Standards in der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten ausgehen, weil sie schon Voraussetzung für die Mitgliedschaft in der Union seien. Im Einzelfall könne sich ein Verfolgter auf den ordre public in § 73 Satz 2 IRG berufen, der dem gesamteuropäischen ordre public in Art. 6 EU entspreche.

(3) Eine Rechtsschutzverweigerung gegenüber dem Beschwerdeführer liege in der Unanfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung deshalb nicht, weil das Oberlandesgericht die vom Beschwerdeführer angeführten Gesichtspunkte hilfsweise im Rahmen des Zulässigkeitsverfahrens geprüft habe. Im Übrigen sei § 74b IRG in Bezug auf den vorliegenden Fall auch in der Sache verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Da aus materiellen Grundrechtsverbürgungen keine subjektiven Rechte im Hinblick auf die Bewilligungserwägungen des § 83b IRG abzuleiten seien, bestünden gegen die Entscheidung des deutschen Gesetzgebers, die Bewilligungsentscheidung weiterhin als justizfreien Hoheitsakt auszugestalten, keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es folge zudem weder aus Art. 16 Abs. 2 GG noch aus sonstigen Grundrechten ein Anspruch des Bürgers, bei konkurrierenden Zuständigkeiten mehrerer Staaten von der deutschen Strafjustiz abgeurteilt zu werden.

(4) Soweit das Bundesverfassungsgericht Bedenken gegen die Vereinbarkeit der angegriffenen Entscheidungen mit den deutschen Grundrechten für begründet halte, sei eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof zu erwägen. Die grundsätzliche Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs für die Auslegung von Rahmenbeschlüssen sei gegeben. Der Gerichtshof sei nach Art. 35 Abs. 1 EU für Vorlagen aus den Mitgliedstaaten zuständig, soweit die Mitgliedstaaten eine Anerkennungserklärung abgegeben hätten. Eine solche Erklärung der Bundesrepublik Deutschland liege vor; durch das Gesetz betreffend die Anrufung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens auf dem Gebiet der polizeilichen Zusammenarbeit und der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen nach Artikel 35 des EU-Vertrages vom 6. August 1998 - EuGH-Gesetz - (BGBl I S. 2035) sei die Zuständigkeit des Gerichtshofs auch innerstaatlich verbindlich geworden. Das deutsche Recht sichere, anders als von Art. 35 Abs. 3 EU vorgeschrieben, auch eine Vorlagepflicht der letztinstanzlichen Gerichte und damit das Auslegungs- und Verwerfungsmonopol des Europäischen Gerichtshofs für solche Akte. Entsprechend der Regelung in Art. 234 Abs. 3 EG seien damit alle deutschen Gerichte, deren Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln angefochten werden könnten, zur Vorlage verpflichtet. Die verfahrensrechtliche Angleichung der unionsrechtlichen Vorabentscheidung an das Gemeinschaftsrecht erlaube es, die zu Art. 234 Abs. 3 EG geltenden Maßstäbe auf die Verfahren nach Art. 35 Abs. 1 EU zu übertragen.

b) Die ergänzende Stellungnahme des von der Bundesregierung bestellten Gutachters enthält Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Fragen, die im Rahmen der Verfassungsbeschwerde im Zusammenhang mit dem Grundsatz der beiderseitigen Strafbarkeit aufgeworfen werden.

Der Beschwerdeführer sei durch den Verzicht auf die Prüfung der beiderseitigen Strafbarkeit nicht beschwert. Nach allgemeiner Ansicht sei der dem Ersuchen zu Grunde liegende Sachverhalt so umzustellen, dass ein entsprechender Bezug zu dem ersuchten Staat hergestellt werde.

Der in § 81 Nr. 4 IRG statuierte Verzicht auf eine Prüfung der beiderseitigen Strafbarkeit im Einzelfall in den in Art. 2 Abs. 2 RbEuHb genannten Deliktsgruppen verstoße nicht gegen den nulla poena-Grundsatz. Der Anwendungsbereich des Art. 103 Abs. 2 GG sei in Bezug auf eine Auslieferung nicht eröffnet, da in der Auslieferung keine missbilligende hoheitliche Reaktion auf ein strafbares Verhalten liege.

Mit dem Verzicht auf eine Prüfung der beiderseitigen Strafbarkeit im Einzelfall werde die Strafbarkeit nach spanischem Recht weder begründet noch ausgeweitet. Das Erfordernis der beiderseitigen Strafbarkeit könne den Verfolgten nur vor einer Auslieferung schützen, nicht aber davor, von dem ausländischen Staat strafrechtlich verfolgt zu werden. Gegenstand eines Vertrauensschutzes sei nicht die materielle Straflosigkeit, sondern nur die auf der Verfahrenssituation beruhende "faktische" Sicherheit vor Verfolgung. Art. 103 Abs. 2 GG gelte jedoch nach allgemeiner Auffassung nicht für das Strafverfahrensrecht.

Die Vorhersehbarkeit staatlichen Strafens sei nicht eingeschränkt. Der Verzicht auf die Prüfung der beiderseitigen Strafbarkeit nach Art. 2 Abs. 2 RbEuHb beziehe sich im Wesentlichen auf Deliktsgruppen, in denen die Harmonisierung des materiellen Strafrechts weit fortgeschritten, eine beiderseitige Strafbarkeit mithin regelmäßig gegeben sei. Dies gelte vor allem in den im Falle des Beschwerdeführers einschlägigen Deliktsbereichen, der Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung und Terrorismus. Zur Bestimmung des Inhalts der erstgenannten Deliktsgruppe könne die Gemeinsame Maßnahme des Rates betreffend die Strafbarkeit einer Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung vom 21. Dezember 1998 herangezogen werden. Der Inhalt des Begriffs "Terrorismus" ergebe sich aus dem Rahmenbeschluss zur Terrorismusbekämpfung vom 13. Juni 2002.

Die Einbeziehung ausländischer krimineller Vereinigungen in den Anwendungsbereich des jeweiligen innerstaatlichen Straftatbestands sei damit durch das EU-Recht vorgezeichnet. Der Beschwerdeführer habe nicht darauf vertrauen können, dass die von Deutschland aus erfolgte Unterstützung einer terroristischen Vereinigung in anderen EU-Mitgliedstaaten nicht strafrechtlich verfolgt werden könne. Dies gelte umso mehr vor dem Hintergrund, dass ein solches Verhalten bereits vor Einführung des § 129b StGB strafbar gewesen sei. Die in der Gemeinsamen Maßnahme betreffend die Strafbarkeit der Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung vom 21. Dezember 1998 enthaltenen Vorgaben seien nicht nur für den Gesetzgeber, sondern auch für die Rechtsprechung verbindlich. Es bestehe nämlich eine Pflicht zur europarechtskonformen Auslegung des deutschen Strafrechts. § 129 und § 129a StGB seien so auszulegen gewesen, dass vor der gesetzlichen "Klarstellung" durch § 129b StGB auch die Unterstützung einer kriminellen Vereinigung im EU-Ausland erfasst gewesen sei.

Dass auf das Verhalten des Beschwerdeführers spanisches Strafrecht Anwendung finde, sei nicht auf die Umsetzung des Rahmenbeschlusses zum Europäischen Haftbefehl durch den deutschen Gesetzgeber zurückzuführen, sondern beruhe auf dem spanischen Strafanwendungsrecht. Die Frage, inwieweit Spanien seine Strafgewalt auf Handlungen erstrecken dürfe, die auf deutschem Boden begangen worden seien, betreffe nicht den nulla poena-Grundsatz, sondern die völkerrechtlichen Grenzen der Ausdehnung der nationalen Strafgewalt.

Der Verzicht auf die Prüfung der beiderseitigen Strafbarkeit im Einzelfall verstoße auch nicht gegen das allgemeine Rechtsstaatsprinzip. Der ersuchte Staat führe kein eigenes Strafverfahren, sondern unterstütze mit der Auslieferung die Strafverfolgung durch einen anderen Staat. Mit der Auslieferung gebe der ersuchte Staat sein "ius puniendi" zu Gunsten des ersuchenden Staates auf und überantworte den Verfolgten der fremden Strafverfolgung.

Die Bindung der staatlichen Organe an die Grundrechte gelte zwar grundsätzlich auch im Auslieferungsverkehr. Der Prüfungsmaßstab sei jedoch wegen des kollidierenden Verfassungsgutes der Völkerrechtsfreundlichkeit zu reduzieren. Die Auslieferung wegen einer nach deutschem Recht nicht strafbaren Tat sei deshalb nicht ohne weiteres verfassungswidrig.

Hinzu komme, dass das Erfordernis der beiderseitigen Strafbarkeit für Deliktsbereiche entfalle, in denen - wie in den hier relevanten Bereichen - die Harmonisierung des materiellen Strafrechts durch die Europäische Union so weit fortgeschritten sei, dass die beiderseitige Strafbarkeit regelmäßig gegeben sei. Darüber hinaus habe der Grundsatz der beiderseitigen Strafbarkeit keine grundrechtsschützende Funktion, er diene vielmehr der Wahrung staatlicher Interessen.

§ 81 Nr. 4 IRG verstoße, indem er auf den in Art. 2 Abs. 2 RbEuHb enthaltenen Katalog von Deliktsgruppen verweise, auch nicht gegen den allgemeinen rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz. Der Rahmenbeschluss selbst könne als Rechtsakt der Europäischen Union nicht am Maßstab des Grundgesetzes geprüft werden; gegebenenfalls sei eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen.

2. a) Die Freie und Hansestadt Hamburg vertrat zunächst in ihrer schriftlichen Stellungnahme die Auffassung, die Verfassungsbeschwerde sei unbegründet. Die angegriffene Bewilligungsentscheidung und der gerügte Beschluss des Oberlandesgerichts hielten einer verfassungsrechtlichen Prüfung ebenso stand wie die den Entscheidungen zu Grunde liegenden Neuregelungen des Gesetzes über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen.

Im Hinblick auf die Rüge einer Verletzung des Rückwirkungsverbots gemäß Art. 103 Abs. 2 GG fehle es bereits an einem Eingriff in den Schutzbereich. Der Beschwerdeführer solle nicht von einem deutschen Gericht wegen einer Tat, deren Strafbarkeit vor ihrer Begehung gesetzlich nicht bestimmt gewesen sei, bestraft werden. Vielmehr solle er an einen Mitgliedstaat der Europäischen Union ausgeliefert werden, nach dessen zur Tatzeit geltendem Recht er sich strafbar gemacht haben solle. Die vorgebliche Rückwirkung betreffe also nicht die Strafbarkeit seines Verhaltens, sondern nur die mit dem Europäischen Haftbefehlsgesetz in Kraft getretene Modifikation der Auslieferungsvoraussetzungen.

Aus diesem Grund lasse sich auch ein Verstoß gegen den nulla poena-Grundsatz nicht feststellen. Die dem Ersuchen zu Grunde liegende Tat sei im konkreten Fall nach dem Recht des ersuchenden - spanischen - Staates strafbar; insoweit komme es auf die Frage, ob ein bloßer abstrakter Rückgriff auf die in Art. 2 Abs. 2 RbEuHb genannten Deliktsgruppen ausreiche, nicht an.

Die den angegriffenen Entscheidungen zu Grunde liegenden Vorschriften des Gesetzes über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen seien mit Art. 16 Abs. 2 GG vereinbar. Der verfassungsändernde Gesetzgeber habe ausdrücklich festgestellt, dass im Verhältnis zu den anderen EU-Mitgliedstaaten von der Wahrung der "rechtsstaatlichen Grundsätze" auszugehen sei. Bei Auslieferungsersuchen aus diesen Staaten sei deshalb grundsätzlich auf die Wahrung dieser Grundsätze zu vertrauen. Dessen ungeachtet zählten weder das Merkmal der beiderseitigen Strafbarkeit noch die Anfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung zu den unabdingbaren rechtsstaatlichen Grundsätzen des Grundgesetzes.

Der Ausschluss der Anfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung in § 74b IRG bewirke keine Änderung der Rechtslage und sei deshalb - wie auch in der Vergangenheit - verfassungsgemäß. Die Bewilligung sei Teil der Konkretisierung des "außenpolitisch unbegrenzten Ermessens der Bundesregierung", das ausschließlich das Verhältnis zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem die Rechtshilfe ersuchenden Staat betreffe. Subjektive Rechte des Betroffenen seien nicht beeinträchtigt. Der Beschwerdeführer habe keinen Anspruch darauf, bei Vorliegen der Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht ausgeliefert zu werden; soweit Grundrechte berührt würden, seien die entsprechenden Maßnahmen durch die Zulässigkeitsentscheidung des Oberlandesgerichts gedeckt. Das Europäische Haftbefehlsgesetz habe an der Konzeption des Auslieferungsverfahrens nichts geändert. Die Fallgruppen des § 83b IRG, in denen Bewilligungshindernisse enthalten seien, verfolgten ausschließlich außenpolitische Zielsetzungen. Das gelte auch für § 83b Nr. 1 IRG, der nicht dem Schutz deutscher Staatsangehöriger vor Auslieferung diene. Die Schutzaspekte seien nach der Systematik des Gesetzes bereits im Rahmen des Zulässigkeitsverfahrens gemäß § 80 IRG zu berücksichtigen. Da im vorliegenden Fall die beiderseitige Strafbarkeit gegeben sei, scheitere eine Rücküberstellung des Beschwerdeführers zumindest nicht an diesem Merkmal.

b) Mit Schriftsatz vom 12. April 2005 hat die Freie und Hansestadt Hamburg dann mitgeteilt, sie halte an ihrer ursprünglichen Stellungnahme nicht mehr fest.

Das Grundproblem, dass der Beschwerdeführer durch die Auslieferung wegen einer Tat, die nach inländischem Recht nicht strafbar oder jedenfalls zum Zeitpunkt ihrer Begehung noch nicht strafbar gewesen sei, im Ergebnis dennoch einer ausländischen Strafverfolgung ausgesetzt werde, sei in Anbetracht der Gewährleistung des Art. 103 Abs. 2 GG verfassungskonform nicht lösbar. Von ausschlaggebender Bedeutung in diesem Zusammenhang sei, dass die dem Beschwerdeführer vorgeworfenen strafrechtlich relevanten Tatbeiträge nicht nur vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Europäischen Haftbefehlsgesetzes und des § 129b StGB, sondern auch vor der Einfügung des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 in das Grundgesetz gelegen hätten.

V. Das Bundesverfassungsgericht hat am 13. und 14. April 2005 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der die Beteiligten ihre Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft haben. Das Gericht hat die Professoren Dr. Helmut Fuchs, Dr. Kay Hailbronner und Dr. Thomas Weigend, von der Europäischen Kommission Prof. Dr. Jürgen Grunwald und Dr. Martin Wasmeier, von der Generalstaatsanwaltschaft Karlsruhe Generalstaatsanwältin Dr. Christine Hügel und Oberstaatsanwalt Dr. Martin Nothhelfer, von der Generalstaatsanwaltschaft Koblenz Oberstaatsanwalt Harald Kruse sowie Vertreter der Bundesrechtsanwaltskammer und des Deutschen Anwaltvereins als sachkundige Auskunftspersonen (§ 27a BVerfGG) gehört.

B. Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist begründet.

Das Europäische Haftbefehlsgesetz verstößt gegen Grundrechte und ist materiell verfassungswidrig (I.). Das Gesetz ist nichtig (II.). Die angegriffenen Entscheidungen beruhen auf einer verfassungswidrigen Rechtsgrundlage und sind aufzuheben (III.).

I. Das Europäische Haftbefehlsgesetz verstößt gegen Art. 16 Abs. 2 Satz 1 GG, weil der Gesetzgeber bei der Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl die verfassungsrechtlichen Anforderungen des qualifizierten Gesetzesvorbehalts aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht erfüllt hat (1.). Durch den Ausschluss des Rechtswegs gegen die Bewilligung einer Auslieferung in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union verstößt das Europäische Haftbefehlsgesetz gegen Art. 19 Abs. 4 GG (2.).

1. Deutsche Staatsangehörige sind durch das Grundrecht aus Art. 16 Abs. 2 GG vor Auslieferung geschützt (a). Dieser Schutz kann allerdings nach dem zweiten Satz dieser Vorschrift durch Gesetz für bestimmte Fälle eingeschränkt werden (b). Bei der Einschränkung unterliegt der Gesetzgeber verfassungsrechtlichen Bindungen. Diese Bindungen ergeben sich sowohl aus dem Tatbestand des Gesetzesvorbehalts als auch aus dem besonderen Schutzgehalt des Grundrechts und aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der grundrechtseinschränkende Gesetzgeber ist verpflichtet, bei der Verfolgung von Gemeinwohlbelangen den Schutzgehalt des Grundrechts soweit als möglich zu erhalten; er darf es deshalb nur unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes einschränken und hat andere Verfassungsbindungen wie die Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG zu beachten (c). Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen wird das Europäische Haftbefehlsgesetz auch mit Blick auf den Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl nicht gerecht (d).

a) Mit dem Satz "Kein Deutscher darf an das Ausland ausgeliefert werden" (Art. 16 Abs. 2 Satz 1 GG) gewährleistete das Grundgesetz bis zu seiner Änderung durch das Gesetz vom 29. November 2000 einen uneingeschränkten Schutz vor der Überstellung eines Deutschen an eine auswärtige Staatsgewalt. Die Auslieferung als traditionelles Institut der internationalen strafrechtlichen Zusammenarbeit von Staaten ist als Grundrechtseingriff dadurch gekennzeichnet, dass eine Person auf Ersuchen zwangsweise aus dem Bereich der inländischen Hoheitsgewalt entfernt und einer ausländischen Hoheitsgewalt überstellt wird (vgl. BVerfGE 10, 136 [139]), damit ein dort betriebenes Strafverfahren abgeschlossen oder eine dort verhängte Strafe vollstreckt werden kann (vgl. BVerfGE 29, 183 [192]).

Das Verbot der Auslieferung (Art. 16 Abs. 2 Satz 1 GG) ist ebenso wie das damit in Zusammenhang stehende Verbot der Ausbürgerung (Art. 16 Abs. 1 GG) nicht nur Ausdruck staatlich beanspruchter Verantwortlichkeit für die eigenen Staatsangehörigen, sondern beide Verbote sind als Freiheitsrechte gewährleistet. Der Zweck des Freiheitsrechts auf Auslieferungsschutz liegt nicht darin, den Betroffenen einer gerechten Bestrafung zu entziehen (BVerfGE 29, 183 [193]). Vielmehr sollen Bürger nicht gegen ihren Willen aus der ihnen vertrauten Rechtsordnung entfernt werden. Jeder Staatsangehörige soll - soweit er sich im Staatsgebiet aufhält - vor den Unsicherheiten einer Aburteilung unter einem ihm fremden Rechtssystem und in für ihn schwer durchschaubaren fremden Verhältnissen bewahrt werden (vgl. BVerfGE 29, 183 [193]; siehe auch von Martitz, Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, Bd. I S. 1888; Mettgenberg, Ein Deutscher darf nicht ausgeliefert werden!, 1925, S. 6 ff.; S. 35 ff.; Baier, Die Auslieferung von Bürgern der Europäischen Union an Staaten innerhalb und außerhalb der EU, GA 2001, S. 427 [434 ff.]).

Art. 16 GG gewährleistet als Grundrecht mit seinem Ausbürgerungs- und Auslieferungsverbot die besondere Verbindung der Bürger zu der von ihnen getragenen freiheitlichen Rechtsordnung. Die Staatsangehörigkeit ist die rechtliche Voraussetzung für den gleichen staatsbürgerlichen Status, der einerseits gleiche Pflichten, zum anderen und vor allem aber auch die Rechte begründet, durch deren Gewährleistung die Staatsgewalt in der Demokratie legitimiert wird. Die staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten, die für jeden Einzelnen mit dem Besitz der Staatsangehörigkeit verbunden sind, bilden zugleich konstituierende Grundlagen des gesamten Gemeinwesens. Der Beziehung des Bürgers zu einem freiheitlichen demokratischen Gemeinwesen entspricht es, dass der Bürger von dieser Vereinigung grundsätzlich nicht ausgeschlossen werden kann. Das Vertrauen der Bürger in den gesicherten Aufenthalt auf dem Gebiet des Staates, zu dem sie eine verfassungsrechtlich gewährleistete Verbindung in Form der Staatsangehörigkeit haben, wird auch durch das Völkerrecht anerkannt. Staaten haben die völkerrechtliche Pflicht, ihre eigenen Staatsangehörigen aufzunehmen, ihnen also die Einreise in das Staatsgebiet und den Aufenthalt dort zu gestatten (vgl. Verdross/ Simma, Universelles Völkerrecht, 3. Aufl. 1984, § 1202 m. w. N.; ausführlich Hailbronner, in: ders./ Renner, Staatsangehörigkeitsrecht, 3. Aufl. 2001, Einl. E, Rn. 113 ff.). Dieses Einreiserecht ist das Korrelat zu dem Recht der Staaten, Ausländer aus ihrem Staatsgebiet auszuweisen.

Das Grundrecht, das die Staatsangehörigkeit und den Verbleib in der eigenen Rechtsordnung garantiert, hat einen hohen Rang. Es gründet in seiner Ausgestaltung auch auf Erfahrungen aus der neueren deutschen Geschichte, in der die nationalsozialistische Diktatur unmittelbar nach dem Staatsstreich 1933 vor allem diejenigen Deutschen jüdischen Glaubens oder jüdischer Abstammung nach und nach aus dem Schutz der deutschen Staats- und Volkszugehörigkeit formalrechtlich dadurch verdrängte und vertrieb, dass die Staatsangehörigkeit als Institution entwertet wurde, und für aktivberechtigte Staatsangehörige einen neuen "völkischen Status" an deren Stelle setzte (siehe § 2 Reichsbürgergesetz vom 15. September 1935, RGBl I S. 1146; vgl. Grawert, Staatsvolk und Staatsangehörigkeit, in: Isensee/ Kirchhof [Hrsg.], Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, 3. Aufl. 2004, § 16 Rn. 44). Hinter der Gewährleistung des Art. 16 GG steht aber auch die seit der französischen Revolution gemeineuropäische Überzeugung, dass Bürger nur in einer statusrechtlich gesicherten Weise ihre politische und zivilrechtliche Rechtsstellung genießen können (vgl. Randelzhofer, in: Maunz/ Dürig, Grundgesetz Kommentar, Art. 16 Abs. 1 Rn. 2).

Damit das Auslieferungsverbot aber nicht zu einem Freibrief für kriminelles Handeln eigener Staatsangehöriger im Ausland wird und um der mit dem Schutzversprechen einhergehenden Verantwortung für deren Handeln gerecht zu werden, erstreckt sich die Strafgewalt der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich auch auf Straftaten im Ausland (vgl. §§ 5 ff. StGB und § 1 VStGB), so dass regelmäßig eine Verfolgung von Straftaten, die Deutsche im Ausland begangen haben, möglich ist.

b) Der Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 16 Abs. 2 Satz 1 GG ist ausschließlich unter den Voraussetzungen des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG gerechtfertigt. Das Grundgesetz gestattet seit Inkrafttreten von Art. 1 des 47. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 29. November 2000 (BGBl I S. 1633) unter bestimmten Voraussetzungen die Auslieferung eines deutschen Staatsangehörigen an einen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einen internationalen Gerichtshof. Es öffnet auch insofern die innerstaatliche Rechtsordnung für das Europa- und Völkerrecht sowie die internationale Zusammenarbeit in den Formen einer kontrollierten Bindung, um den Respekt vor friedens- und freiheitswahrenden internationalen Organisationen und dem Völkerrecht zu erhöhen und das Zusammenwachsen der europäischen Völker in einer Europäischen Union zu fördern (Art. 23 Abs. 1 GG).

aa) Mit der Eröffnung einer solchen Eingriffserlaubnis in das zuvor Deutschen unbeschränkt gewährleistete Grundrecht auf Auslieferungsfreiheit ist kein verfassungswidriges Verfassungsrecht gesetzt worden. Eine Änderung des Grundgesetzes wäre unzulässig, wenn sie die Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG überschritte. Die Auslieferung Deutscher verstößt, jedenfalls bei Beachtung der verfassungsrechtlichen Bindungen, nicht gegen die in Art. 1 und Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze. Weder wird durch eine rechtsstaatlichen Grundsätzen gehorchende Auslieferung Deutscher deren Menschenwürde verletzt noch werden dadurch die Staatsstrukturprinzipien des Art. 20 GG angetastet (vgl. bereits BVerfGE 4, 299 [303 f.]; 29, 183 [193]).

bb) Die Auslieferung auch eigener Staatsangehöriger entspricht einer allgemeinen überstaatlichen und völkerrechtlichen Entwicklung, gegen die das völkerrechtsfreundliche Grundgesetz keine unübersteigbaren Hürden errichtet. Die Bundesrepublik Deutschland ist als Mitglied der Vereinten Nationen verpflichtet, die Resolutionen des Sicherheitsrates nach Kapitel VII der Satzung grundsätzlich zu befolgen und umzusetzen (vgl. Frowein/ Krisch, in: Simma [Hrsg.], The Charta of the United Nations, 2. Aufl. 2002, Bd. 1, S. 701 [708 f.], Rn. 21 ff.). Die beiden Resolutionen 827 und 955 des Sicherheitsrates, mit denen ad hoc die internationalen Strafgerichtshöfe für das ehemalige Jugoslawien und Ruanda in Den Haag und Arusha errichtet wurden, sehen die Auslieferung eigener Staatsangehöriger vor, weil regelmäßig erst dadurch die beabsichtigte internationale Strafverfolgung von mutmaßlichen Kriegsverbrechern ermöglicht wird (siehe das Gesetz über die Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien vom 10. April 1995, BGBl I S. 485 sowie das Gesetz für die Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof für Ruanda vom 4. Mai 1998, BGBl I S. 843; dazu Uhle, Auslieferung und Grundgesetz - Anmerkungen zu Art. 16 II GG, NJW 2001, S. 1889 [1890]).

Für das völkervertragliche Statut des ständigen Internationalen Strafgerichtshofs in Den Haag (vgl. Gesetz zum Römischen Statut des Internationalen Strafgerichtshofs vom 17. Juli 1998 - IStGH-Statutgesetz, BGBl 2000 II S. 1393, in Kraft getreten am 1. Juli 2002, Bek. vom 28. Februar 2003, BGBl 2003 II S. 293) wurde insoweit auf diese beiden Vorbilder zurückgegriffen, allerdings mit der wichtigen Maßgabe, dass die internationale Zuständigkeit nur subsidiär begründet ist. Die Vertragsparteien des Statuts haben ohne weiteres die Möglichkeit, die Auslieferung eigener Staatsangehöriger durch eine geeignete nationale Strafverfolgung abzuwenden (zum Grundsatz der Komplementarität siehe Art. 1 und Art. 17 des Statuts und Art. 1 § 1 Abs. 1 des Gesetzes vom 21. Juni 2002 zur Ausführung des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs vom 17. Juli 1998, BGBl I S. 2144). Damit wird die Verantwortung für die Ahndung bestimmter Straftaten durch eine abgestimmte Kompetenzzuweisung geteilt. In den Prozess der Herausbildung einer internationalen Strafjustiz für Verbrechen gegen die Humanität, der mit den Kriegsverbrechertribunalen von Nürnberg und Tokio nach dem Zweiten Weltkrieg begonnen hat, fügt sich die Bundesrepublik Deutschland als Mitglied der internationalen Staatengemeinschaft in besonderer, auch historisch begründeter Verantwortung ein (zur strafrechtlichen Verfolgung von Völkermord siehe den Beschluss der 4. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Dezember 2000 - 2 BvR 1290/ 99 -, NJW 2001, S. 1848 ff.).

Als Mitgliedstaat der Europäischen Union ist Deutschland weitere Verpflichtungen eingegangen. Mit der Ratifikation der Verträge von Amsterdam und von Nizza hat sich die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, an dem Auf- und Ausbau des "Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" teilzunehmen. Die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten erfolgt im Bereich der - intergouvernementalen - "dritten Säule" des Rechts der Europäischen Union. Art. 31 Abs. 1 lit. b EU sieht in diesem Zusammenhang vor, auch die Auslieferung zwischen den Mitgliedstaaten zu erleichtern. Die Europäische Union verfolgt damit das Ziel, den Prozess des Zusammenwachsens und die Öffnung der Grenzen für Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital mit einer besseren Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden zu verbinden. Dies soll durch eine weitere Verrechtlichung der Beziehungen der Mitgliedstaaten untereinander erreicht werden, also unter anderem durch einen Verzicht der mitgliedstaatlichen Regierungen auf ihr im herkömmlichen Rechtsverkehr der Staaten untereinander übliches politisches Ermessen, wie es gerade im Auslieferungsrecht - in Deutschland im Rahmen der Bewilligung - besteht.

cc) Die Möglichkeit der Einschränkung des bislang absolut geltenden Auslieferungsverbots Deutscher führt auch nicht zu einer Entstaatlichung der vom Grundgesetz verfassten Rechtsordnung, die wegen der unantastbaren Grundsätze des Art. 20 GG der Dispositionsfreiheit des verfassungsändernden Gesetzgebers entzogen wäre (vgl. BVerfGE 89, 155 [182 ff.]). Insbesondere wird damit das Institut der Staatsbürgerschaft weder aufgegeben noch substantiell entwertet oder durch eine europäische Unionsbürgerschaft ersetzt, so dass deren Bedeutung für das Demokratieprinzip des Grundgesetzes hier keiner Erörterung bedarf. Die Unionsbürgerschaft ist - ungeachtet ihrer sonstigen Bedeutung (vgl. BVerfGE 89, 155 [184]) - ein abgeleiteter und die mitgliedstaatliche Staatsangehörigkeit ergänzender Status (Art. 17 Abs. 1 Satz 2 EG); auch Art. I-10 Abs. 1 Satz 2 des Vertrages über eine Verfassung für Europa hält daran fest, wenn er bestimmt, dass die Unionsbürgerschaft zur nationalen Staatsbürgerschaft hinzutritt, ohne diese zu ersetzen. Dem entsprechend ist auch das gemeinschaftsrechtliche Verbot der Diskriminierung nach der Staatsangehörigkeit nicht umfassend angelegt, sondern gilt im Einklang mit dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nur für die vertraglich festgelegten Ziele, insbesondere im Rahmen der Grundfreiheiten. Dies trägt zugleich dazu bei, dass die Mitgliedstaaten ihre auch vom Unionsrecht geschützte nationale Identität bewahren können (Art. 6 Abs. 3 EU), die in der jeweiligen grundlegenden politischen und verfassungsrechtlichen Struktur zum Ausdruck kommt (vgl. Hilf/ Schorkopf, in: Grabitz/ Hilf [Hrsg.], Recht der Europäischen Union, Art. 6 EU Rn. 78 ff. und Art. I-5 Abs. 1 des Vertrages über eine Verfassung für Europa).

Wegen der bereichsspezifischen Begrenzung des europäischen Diskriminierungsverbots aus Gründen der mitgliedstaatlichen Staatsangehörigkeit lässt sich insoweit für die Auslieferung Deutscher an andere Mitgliedstaaten der Europäischen Union eine nach den Vorgaben des Grundgesetzes unzulässige Entstaatlichung nicht feststellen. Nicht nur verbleiben dem Staat Aufgaben von substantiellem Gewicht; es handelt sich bei der Einschränkung des Auslieferungsschutzes auch nicht um den Verzicht auf eine bereits für sich genommen essentielle Staatsaufgabe. Die in der "dritten Säule" der Europäischen Union praktizierte Zusammenarbeit einer begrenzten gegenseitigen Anerkennung, die keine allgemeine Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Strafrechtsordnungen vorsieht, ist gerade auch mit Blick auf den Grundsatz der Subsidiarität (Art. 23 Abs. 1 GG) ein Weg, um die nationale Identität und Staatlichkeit in einem einheitlichen europäischen Rechtsraum zu wahren.

c) Der Gesetzgeber kann nicht unbeschränkt vom Verbot der Auslieferung Deutscher abweichen.

aa) Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG erlaubt als qualifizierter Gesetzesvorbehalt eine Auslieferung Deutscher nur, "soweit rechtsstaatliche Grundsätze gewahrt sind". Diese Voraussetzung für eine Auslieferung ist nicht nur die Wiederholung der ohnehin für Grundrechtseinschränkungen nicht verfügbaren Geltung des Rechtsstaatsprinzips, insbesondere des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Vielmehr handelt es sich um eine auf den ersuchenden Mitgliedstaat und den Internationalen Gerichtshof bezogene Erwartung im Sinne einer Strukturentsprechung, wie sie auch Art. 23 Abs. 1 GG formuliert. Der die Auslieferung Deutscher erlaubende Gesetzgeber muss insoweit prüfen, ob diese rechtsstaatlichen Voraussetzungen von den ersuchenden Stellen erfüllt werden.

Der grundrechtseinschränkende Gesetzgeber muss sich insofern davon überzeugen, dass die Beachtung rechtsstaatlicher Grundsätze durch die die Strafgewalt über einen Deutschen beanspruchende Stelle gewährleistet ist. Dabei wird in Rechnung zu stellen sein, dass jeder Mitgliedstaat der Europäischen Union die in Art. 6 Abs. 1 EU genannten Grundsätze und somit auch den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit zu achten hat und somit eine Grundlage für gegenseitiges Vertrauen besteht. Das entbindet allerdings den Gesetzgeber nicht davon, bei nachhaltiger Erschütterung dieses Vertrauens in die Rechtsstaatlichkeit der allgemeinen Verfahrensbedingungen in einem Mitgliedstaat zu reagieren, und zwar unabhängig von einem Verfahren gemäß Art. 7 EU.

Die besondere im Wortlaut des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG genannte Schranke verdrängt indes nicht die für jedes grundrechtseinschränkende Gesetz bestehenden Grenzen der Verfassung. Das ein Grundrecht einschränkende Gesetz muss seinerseits allen verfassungsrechtlichen Bindungen entsprechen, darf keine Kollisionen mit anderen Verfassungsbestimmungen hinnehmen und muss unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebots den Eingriff schonend ausgestalten.

bb) Der Gesetzgeber war jedenfalls verpflichtet, die Umsetzungsspielräume, die der Rahmenbeschluss den Mitgliedstaaten belässt, in einer grundrechtsschonenden Weise auszufüllen. Eine im Vergleich zur Umsetzung von Richtlinienrecht der Europäischen Gemeinschaft besondere Verantwortung für die verfassungsgemäße Umsetzung ergibt sich auch aus dem Umstand, dass es sich um Maßnahmen aus dem Bereich der "dritten Säule" der Europäischen Union handelt. Der Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union vom 13. Juni 2002 ist ein sekundärer Unionsrechtsakt, der die Zielvorgabe des EU-Vertrages rechtlich ausfüllt. Der Rahmenbeschluss ist nach Art. 34 Abs. 2 lit. b EU im Hinblick auf das "zu erreichende Ziel" verbindlich. Die unionsrechtliche Handlungsform ist zwar in ihrer Konzeption der Richtlinie des supranationalen Gemeinschaftsrechts nachgebildet, weicht jedoch in mehrfacher Hinsicht von dieser Sekundärrechtsquelle ab. Ein Rahmenbeschluss ist nicht unmittelbar wirksam (Art. 34 Abs. 1 lit. b EU), er bleibt für seine innerstaatliche Gültigkeit darauf angewiesen, dass er von den Mitgliedstaaten in das nationale Recht umgesetzt wird. Mit dem in den EU-Vertrag aufgenommenen Ausschluss der unmittelbaren Anwendbarkeit wollten die Mitgliedstaaten insbesondere verhindern, dass die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur unmittelbaren Anwendbarkeit von Richtlinien auch auf den Rahmenbeschluss erstreckt wird (zur sogenannten "vertikalen Direktwirkung" von Richtlinien siehe EuGH, verb. Rs. C-6/ 90 und C-9/ 90, Slg. 1991, I-5357 Rn. 11 - Francovich u. a.; Rs. C-62/ 00, Slg. 2002, I-6325 Rn. 25 - Marks & Spencer; zusammenfassend Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, 2. Aufl. 2002, Rn. 341 ff.).

Als Handlungsform des Unionsrechts steht der Rahmenbeschluss außerhalb der supranationalen Entscheidungsstruktur des Gemeinschaftsrechts (vgl. zum Unterschied von Unions- und Gemeinschaftsrecht BVerfGE 89, 155 [196]). Das Unionsrecht ist trotz des fortgeschrittenen Integrationsstandes weiterhin eine Teilrechtsordnung, die bewusst dem Völkerrecht zugeordnet ist. So muss ein Rahmenbeschluss einstimmig vom Rat gefasst werden, er bedarf der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten, und die Umsetzung ist nicht gerichtlich durchsetzbar. Das Europäische Parlament, eigenständige Legitimationsquelle des europäischen Rechts, wird in dem Rechtsetzungsprozess lediglich angehört (vgl. Art. 39 Abs. 1 EU), was im Bereich der "dritten Säule" den Anforderungen des Demokratieprinzips entspricht, weil die mitgliedstaatlichen Legislativorgane die politische Gestaltungsmacht im Rahmen der Umsetzung, notfalls auch durch die Verweigerung der Umsetzung, behalten.

cc) Gemäß Art. 4 Nr. 7 lit. a und b RbEuHb kann die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls verweigert werden, wenn dieser sich auf Straftaten erstreckt, die nach den Rechtsvorschriften des Vollstreckungsmitgliedstaates ganz oder zum Teil in dessen Hoheitsgebiet oder an einem diesem gleichgestellten Ort begangen worden sind, oder die außerhalb des Hoheitsgebiets des Ausstellungsmitgliedstaates begangen wurden und die Rechtsvorschriften des Vollstreckungsmitgliedstaates die Verfolgung von außerhalb seines Hoheitsgebiets begangenen Straftaten gleicher Art nicht zulassen.

Diese Bestimmungen lassen eine Begrenzung der Auslieferung durch innerstaatliches Recht zu. Der Gesetzgeber war beim Erlass des Umsetzungsgesetzes zum Rahmenbeschluss verpflichtet, das Ziel des Rahmenbeschlusses so umzusetzen, dass die dabei unumgängliche Einschränkung des Grundrechts auf Auslieferungsfreiheit verhältnismäßig ist. Insbesondere hat der Gesetzgeber über die Beachtung der Wesensgehaltsgarantie hinaus dafür Sorge zu tragen, dass der Eingriff in den Schutzbereich des Art. 16 Abs. 2 GG schonend erfolgt. Dabei muss er beachten, dass mit dem Auslieferungsverbot gerade auch die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes für den von einer Auslieferung betroffenen Deutschen gewahrt werden sollen. Die Verlässlichkeit der Rechtsordnung ist wesentliche Voraussetzung für Freiheit, das heißt für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und seine Umsetzung. In dieser Hinsicht verlangt bereits das Rechtsstaatsprinzip, dass der Grundrechtsberechtigte sich darauf muss verlassen können, dass sein dem jeweils geltenden Recht entsprechendes Verhalten nicht nachträglich als rechtswidrig qualifiziert wird (vgl. zur zeitlichen Komponente der Anwendung von Rechtsvorschriften BVerfGE 45, 142 [167 f.]; 63, 343 [357]).

Das Vertrauen des Verfolgten in die eigene Rechtsordnung ist von Art. 16 Abs. 2 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip dann in besonderer Weise geschützt, wenn die dem Auslieferungsersuchen zu Grunde liegende Handlung ganz oder teilweise auf deutschem Staatsgebiet, auf deutschen Schiffen und Luftfahrzeugen oder an Orten unter deutscher Hoheitsgewalt begangen wurde. Straftatvorwürfe mit einem insofern maßgeblichen Inlandsbezug sind bei tatverdächtigen deutschen Staatsangehörigen prinzipiell im Inland durch deutsche Strafermittlungsbehörden aufzuklären.

Ein maßgeblicher Inlandsbezug liegt jedenfalls dann vor, wenn wesentliche Teile des Handlungs- und Erfolgsortes auf deutschem Staatsgebiet liegen. In dieser Konstellation treffen die Verantwortung des Staates für die Unversehrtheit seiner Rechtsordnung und die grundrechtlichen Ansprüche des Verfolgten dergestalt zusammen, dass regelmäßig ein Auslieferungshindernis entsteht. Wer als Deutscher im eigenen Rechtsraum eine Tat begeht, muss grundsätzlich nicht mit einer Auslieferung an eine andere Staatsgewalt rechnen. Wäre dies anders, so geriete eine so beschaffene Einschränkung des Schutzes vor Auslieferung bereits in die Nähe des Wesengehalts des Grundrechts. Für den Verfolgten bedeutet die Überstellung in eine andere, auch in eine durch die europäische Integration näher gerückte, mitgliedstaatliche Rechtsordnung nicht nur eine verfahrensrechtliche Schlechterstellung, die in Sprachhindernissen, kulturellen Unterschieden sowie andersartigem Prozessrecht und Verteidigungsmöglichkeiten liegen kann. Sie bindet ihn auch im Ergebnis an ein materielles Strafrecht, das er demokratisch mitzugestalten nicht in der Lage war, das er - anders als das deutsche Strafrecht - nicht kennen muss und das ihm in vielen Fällen wegen mangelnder Vertrautheit der jeweiligen nationalen öffentlichen Kontexte auch keine hinreichend sichere Parallelwertung in der Laiensphäre erlaubt.

Anders fällt die Beurteilung aus, wenn die vorgeworfene Tat einen maßgeblichen Auslandsbezug hat. Wer in einer anderen Rechtsordnung handelt, muss damit rechnen, auch hier zur Verantwortung gezogen zu werden. Dies wird regelmäßig der Fall sein, wenn die Tathandlung vollständig oder in wesentlichen Teilen auf dem Territorium eines anderen Mitgliedstaates der Europäischen Union begangen wurde und der Erfolg dort eingetreten ist. Der Umstand, dass es dem Verfolgten nach Begehung einer Tat möglicherweise gelingt, in seinen Heimatstaat zu fliehen, ist insoweit nicht von ausschlaggebender Bedeutung. Der Auslandsbezug ist auch und gerade dann anzunehmen, wenn die Tat von vornherein eine typische grenzüberschreitende Dimension hat und eine entsprechende Schwere aufweist, wie beim internationalen Terrorismus oder beim organisierten Drogen- oder Menschenhandel; wer sich in solche verbrecherische Strukturen einbindet, kann sich auf den Schutz der Staatsangehörigkeit vor Auslieferung nicht in vollem Umfang berufen.

Während in den genannten Fallgestaltungen das Ergebnis der Verhältnismäßigkeitsprüfung in aller Regel vorgezeichnet ist, bedarf es der konkreten Abwägung im Einzelfall, wenn ganz oder teilweise in Deutschland gehandelt worden, der Erfolg aber im Ausland eingetreten ist. In diesen Fällen werden insbesondere das Gewicht des Tatvorwurfs und die praktischen Erfordernisse und Möglichkeiten einer effektiven Strafverfolgung mit den grundrechtlich geschützten Interessen des Verfolgten unter Berücksichtigung der mit der Schaffung eines Europäischen Rechtsraums verbundenen Ziele zu gewichten und zueinander ins Verhältnis zu setzen sein.

Soweit der Gesetzgeber die ihm durch Art. 4 Nr. 7 lit. a RbEuHb eröffneten Spielräume nicht durch tatbestandliche Konkretisierung nutzt, hat er mit seinem gesetzlichen Prüfungsprogramm dafür Sorge zu tragen, dass die das Gesetz ausführenden Stellen in einem Auslieferungsfall in eine konkrete Abwägung der widerstreitenden Rechtspositionen eintreten. Die Vorgaben von Art. 20 und Art. 1 GG an den verfassungsändernden Gesetzgeber sind nicht bereits dadurch erfüllt, dass Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG abstrakt und generell die Einhaltung rechtsstaatlicher Grundsätze in der ersuchenden Rechtsordnung einfordert und das deutsche Ausführungsgesetz eine entsprechende Konkordanz rechtsstaatlicher Mindeststandards feststellt. Das Grundgesetz fordert bei der Auslieferung von Personen, insbesondere von eigenen Staatsangehörigen, zusätzlich die konkrete Prüfung in jedem Einzelfall, ob die entsprechenden Rechte des Verfolgten gewahrt sind. Diese Prüfung ist gerade auch deshalb notwendig, weil die souveräne Strafgewalt anderer Staaten prinzipiell nicht an das Territorialitätsprinzip gebunden ist und nach klassischer völkerrechtlicher Vorstellung neben dem Erfordernis eines geringfügigen Bezuges der inkriminierten Handlung zum strafenden Staat dadurch begrenzt wird, dass es die freie Entscheidung aller anderen Staaten ist, ob sie Rechtshilfe in Strafsachen leisten (vgl. Maierhöfer, Weltrechtsprinzip und Immunität: das Völkerstrafrecht vor den Haager Richtern: Besprechung des Urteils des IGH vom 14. Februar 2002 [Demokratische Republik Kongo gegen Belgien], EuGRZ 2003, S. 545 ff.). Insofern hat der Rahmenbeschluss lediglich das Muster einer gerichtlich nicht kontrollierbaren politischen Entscheidung hin zu einer juristischen Abwägung verschoben, bei der die Vereinfachungsziele des Rahmenbeschlusses angemessen zu würdigen sind.

d) Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen wird das Europäische Haftbefehlsgesetz nicht gerecht. Der vom Gesetz eingeschlagene Weg zur Erreichung der Ziele des Rahmenbeschlusses greift unverhältnismäßig in die Auslieferungsfreiheit nach Art. 16 Abs. 2 GG ein.

aa) Der Gesetzgeber hat es versäumt, den grundrechtlich besonders geschützten Belangen deutscher Staatsangehöriger bei der Umsetzung des Rahmenbeschlusses hinreichend Rechnung zu tragen. § 80 IRG unterscheidet insofern zwischen Deutschen, die an einen Mitgliedstaat der Europäischen Union ausgeliefert werden sollen, und Nichtdeutschen nur, indem er von der in Art. 5 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl eingeräumten Möglichkeit Gebrauch macht, die Auslieferung eigener Staatsangehöriger an Bedingungen hinsichtlich der Rücküberstellung zur Strafverbüßung zu knüpfen. Nach § 80 IRG ist die Auslieferung eines Deutschen zum Zwecke der Strafverfolgung nur dann zulässig, wenn der ersuchende Mitgliedstaat anbietet, den Deutschen nach Verhängung der rechtskräftigen Freiheitsstrafe oder einer sonstigen Sanktion auf seinen Wunsch hin in den Geltungsbereich des Gesetzes über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen zurückzuüberstellen.

Auslieferungsschutz besteht darüber hinaus nur in dem auch für Ausländer geltenden Umfang. Danach bleibt es dabei, dass die Auslieferung insbesondere dann nicht zulässig ist, wenn ernstliche Gründe für die Annahme bestehen, dass der Verfolgte im Fall seiner Auslieferung wegen seiner Rasse, seiner Religion, seiner Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder seiner politischen Anschauungen verfolgt oder bestraft oder dass seine Lage aus einem dieser Gründe erschwert werden würde (§ 6 Abs. 2 IRG). Diese Schutzvorschrift gilt auch bei Auslieferungen auf Grund eines Europäischen Haftbefehls (§ 82 IRG).

Weiterhin ist nach § 9 Nr. 1 IRG die Auslieferung wegen Taten untersagt, für die die deutsche Gerichtsbarkeit begründet ist, wenn ein Gericht oder eine Behörde im Geltungsbereich dieses Gesetzes gegen den Verfolgten wegen der Tat ein Urteil oder eine Entscheidung mit entsprechender Rechtswirkung erlassen oder die Eröffnung des Hauptverfahrens ablehnt (§ 204 StPO), einen Antrag auf Erhebung der öffentlichen Klage verworfen hat (§ 174 StPO) oder das Verfahren nach Erfüllung von Auflagen und Weisungen (§ 153a StPO) oder schließlich das Verfahren gemäß § 45, § 47 JGG eingestellt wurde. Mit dieser Vorschrift wird das grundsätzlich nur innerstaatlich geltende Verbot der Doppelbestrafung auf die Auslieferung zum Zweck einer weiteren Strafverfolgung erstreckt. Zugleich wird aber auch dem verfassungsrechtlich gebotenen Auslieferungsschutz für die Fälle genügt, in denen ein Deutscher vor der Entscheidung über die Auslieferung sich bereits in Deutschland mit entsprechenden verfahrensabschließenden Entscheidungen zu verantworten hatte. Kommt das Auslieferungsersuchen allerdings einer solchen Verfahrensbeendigung zuvor oder wird in Deutschland gar kein entsprechendes Verfahren eröffnet, steht nach dem in der Fassung des Europäischen Haftbefehlsgesetzes geltenden Gesetz über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen der Auslieferung eines Deutschen, dem eine Tat mit Inlandsbezug vorgeworfen wird, nichts entgegen. Aus der Sicht des Grundrechtsberechtigten besteht insofern für ihn eine gesetzliche Schutzlücke.

bb) Eine besondere grundrechtliche Eingriffswirkung entsteht dort, wo der Bürger für nicht ohne weiteres erwartbare Fernwirkungen seines Handelns in Deutschland von anderen Mitgliedstaaten zur Verantwortung gezogen werden soll oder er mit sachlich und personell ausgedehnten Strafverfolgungsansprüchen einzelner Mitgliedstaaten konfrontiert wird. Diese Eingriffswirkung wird noch verstärkt, wenn die von dem ersuchenden Staat vorgeworfene Handlung nach deutschem Recht straflos ist.

Der Gesetzgeber hätte eine grundrechtsschonendere Umsetzung wählen können, ohne gegen die bindenden Ziele des Rahmenbeschlusses zu verstoßen, denn der Rahmenbeschluss enthält Ausnahmemöglichkeiten, die es der Bundesrepublik Deutschland ermöglichen, den aus Art. 16 Abs. 2 GG folgenden grundrechtlichen Anforderungen Rechnung zu tragen. Art. 4 Nr. 7 RbEuHb erlaubt es den vollstreckenden Justizbehörden der Mitgliedstaaten, die Vollstreckung des Haftbefehls zu verweigern, wenn er zum einen sich auf Straftaten erstreckt, die nach den Rechtsvorschriften des Vollstreckungsmitgliedstaates ganz oder zum Teil in dessen Hoheitsgebiet oder an einem gleichgestellten Ort begangen worden sind (Art. 4 Nr. 7 lit. a RbEuHb) oder wenn der Haftbefehl sich zum anderen auf Straftaten erstreckt, die außerhalb des Ausstellungsmitgliedstaates begangen wurden und die Rechtsvorschriften des Vollstreckungsmitgliedstaates die Verfolgung von außerhalb seines Hoheitsgebiets begangenen Straftaten gleicher Art nicht zulassen (Art. 4 Nr. 7 lit. b RbEuHb). Jedenfalls bei Taten mit maßgeblichem Inlandsbezug in dem dargelegten Sinn musste der Gesetzgeber die tatbestandliche Möglichkeit und die Rechtspflicht schaffen, die Auslieferung Deutscher zu verweigern.

Ferner hatte der Gesetzgeber über eine Verstärkung der Rechtsstellung Deutscher über das in § 9 IRG Geregelte hinaus zu entscheiden. Der Rahmenbeschluss erlaubt es, die Auslieferung zu verweigern, wenn wegen derselben Handlung, auf Grund deren der Europäische Haftbefehl ausgestellt worden ist, der Vollstreckungsmitgliedstaat den Betroffenen strafrechtlich verfolgt (Art. 4 Nr. 2 RbEuHb) oder die Ermittlungsbehörden beschlossen haben, wegen der Straftat, auf Grund deren der Europäische Haftbefehl ausgestellt worden ist, kein Verfahren einzuleiten oder das Verfahren einzustellen (Art. 4 Nr. 3 RbEuHb). Insofern kommt dem staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren eine zusätzliche individualrechtsschützende Funktion zu, die bei der innerstaatlichen Umsetzung des Rahmenbeschlusses hätte beachtet werden müssen. In diesem Zusammenhang hätte der Gesetzgeber auch die Regelungen der Strafprozessordnung daraufhin überprüfen müssen, ob und inwieweit Entscheidungen der Staatsanwaltschaft, von einer Strafverfolgung abzusehen, im Hinblick auf eine mögliche Auslieferung an einen Mitgliedstaat gerichtlich überprüfbar sein müssen. Auch hierdurch kann bereits im Vorfeld einer Entscheidung über die Auslieferung sichergestellt werden, dass ein Deutscher, der die Bundesrepublik Deutschland nicht verlassen und sich nach deutschem Recht nicht strafbar gemacht hat, auch nicht ausgeliefert wird.

cc) Die Ausschöpfung dieser durch das Rahmenrecht vorgegebenen Spielräume bei der Umsetzung in das nationale Recht hätte einen Verstoß des Europäischen Haftbefehlsgesetzes gegen das Grundrecht auf Auslieferungsschutz und die insoweit anwendbaren rechtsstaatlichen Grundsätze vermieden. Auf die zum Schutz der betroffenen Grundrechte gebotene Ausschöpfung dieses Rahmens insoweit zu verzichten, war der Gesetzgeber nicht befugt, auch nicht unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit. Der Gesetzgeber hat die ihm von Art. 16 Abs. 2 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip aufgegebene Abwägung zwischen dem grenzüberschreitenden europäischen Strafverfolgungsinteresse und den aus dem Statusrecht als Deutscher folgenden Schutzanspruch verfehlt. Er hat bereits den durch den besonderen Gesetzesvorbehalt des Art. 16 Abs. 2 GG erteilten Abwägungsauftrag nicht gesehen, ihn jedenfalls in der Sache nicht durch ein ausreichendes Maß an Auslieferungsschutz ausgeführt.

Wenn der deutsche Gesetzgeber auf der Grundlage des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG den Auslieferungsschutz Deutscher in verfassungsgemäßer Weise einschränken will, muss er die Vollstreckungsbehörde mit rechtsstaatlich bestimmten Tatbeständen zumindest in den Stand setzen, das insoweit geschützte Vertrauen des Staatsangehörigen in die deutsche Rechtsordnung im Einzelfall entsprechend diesen verfassungsrechtlichen Grundsätzen zu gewichten. Die allgemeine Bindung des Richters an Grundrechte in Verbindung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 1 Abs. 3 GG) genügt diesen Anforderungen an ein grundrechtsbeschränkendes Gesetz nicht.

dd) Sofern die verfassungsrechtlich notwendige Unterscheidung zwischen einer vorgeworfenen Straftat mit Inlandsbezug von einer solchen mit maßgeblichem Auslandsbezug gewahrt würde, schiede eine Kollision mit dem besonderen Rückwirkungsverbot nach Art. 103 Abs. 2 GG von vornherein aus, so dass dessen Tragweite für Konstellationen wie diese nicht abschließend bestimmt werden muss. Der Grundsatz, wonach eine Tat nur bestraft werden kann, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde, ist eine spezielle rechtsstaatliche Garantie des Vertrauens in die Verlässlichkeit der Rechtsordnung, die eine klare Orientierung zu geben hat, was strafbar und was straflos ist. Ohne eine solch verlässliche Orientierung vermag sich individuelle Freiheit nicht zu entfalten: Wer mit einer unvorhersehbaren rückwirkenden Änderung von Strafnormen rechnen muss, kann seine Handlungsfreiheit nicht mehr mit der nötigen Sicherheit ausüben und verliert in einem der grundrechtssensibelsten Bereiche seine Stellung als selbstverantwortliches Subjekt. Das Rückwirkungsverbot gilt zwar nur bei Änderungen des materiellen Strafrechts und nicht bei solchen des Verfahrensrechts, zu dem auch das Auslieferungsrecht gerechnet wird (vgl. OLG Braunschweig, Beschluss vom 3. November 2004 - Ausl. 5/ 04 -, NStZ-RR 2005, S. 18 [19]; BVerfGE 109, 13 [37]). Einer materiellen rückwirkenden Rechtsänderung könnte es jedoch gleichstehen, wenn sich ein bislang vor Auslieferung absolut geschützter Deutscher für Taten in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union verantworten muss, die keinen maßgeblichen Auslandsbezug aufweisen und zum Zeitpunkt ihrer Begehung in Deutschland straffrei waren.

ee) Die aufgezeigten Defizite der gesetzlichen Regelung werden auch nicht dadurch hinreichend kompensiert, dass nach § 80 Abs. 1 IRG die Auslieferung eines Deutschen zum Zwecke der Strafverfolgung nur zulässig ist, wenn gesichert ist, dass der ersuchende Mitgliedstaat nach Verhängung einer rechtskräftigen Freiheitsstrafe oder sonstigen Sanktion anbieten wird, den Verfolgten auf seinen Wunsch zur Vollstreckung nach Deutschland zurückzuüberstellen. Die Strafvollstreckung im Inland ist zwar grundsätzlich eine Schutzmaßnahme für die eigenen Staatsbürger, aber sie betrifft lediglich die Vollstreckung und nicht die Strafverfolgung.

Zudem wird der Gesetzgeber zu prüfen haben, ob das Zulässigkeitshindernis der fehlenden Zusicherung des ersuchenden Staates, die Rücküberstellung des Verfolgten zur Strafvollstreckung dem ersuchten Staat anzubieten, eine zureichende Maßnahme ist. Mit dem Erfordernis der Rücküberstellung soll nach dem Willen des Gesetzgebers dem Grundsatz der Resozialisierung entsprochen werden. Der Gesetzgeber hat jedoch bereits im Gesetzgebungsverfahren eingeräumt, dass es Einzelfälle geben könne, in denen die Rücküberstellung einer auszuliefernden Person an der fehlenden Strafbarkeit des Verfolgten in Deutschland scheitern könne (vgl. BTDrucks 15/ 1718, S. 16). Die bloße Zusage einer Rücküberstellung ist insoweit unzureichend, weil damit noch nichts über die Möglichkeit der Strafverbüßung in Deutschland gesagt ist.

2. Die fehlende Anfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung in einem Verfahren betreffend die Auslieferung in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union nach dem achten Teil des Gesetzes über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen (vgl. §§ 78 ff. IRG) verstößt gegen Art. 19 Abs. 4 GG. Die gerichtliche Anfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung im Auslieferungsverfahren wurde zwar von der Praxis und in der Literatur bislang abgelehnt, weil die außen- und allgemeinpolitischen Aspekte zum Kernbereich der Exekutive gehörten. Dies kann aber nicht mehr gelten, wenn die Bewilligungsentscheidung die gesetzliche Einschränkung eines Grundrechts konkretisiert.

a) Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet ein Grundrecht auf wirksamen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt (aa), soweit diese in die Rechte des Betroffenen eingreifen (bb).

aa) Art. 19 Abs. 4 GG enthält ein Grundrecht auf effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt (vgl. BVerfGE 8, 274 [326]; 67, 43 [58]; 96, 27 [39]; 104, 220 [231]; stRspr). Die grundgesetzliche Garantie umfasst den Zugang zu den Gerichten, die Prüfung des Streitbegehrens in einem förmlichen Verfahren sowie die verbindliche gerichtliche Entscheidung (vgl. BVerfGE 107, 395 [401]). Der Bürger hat einen substantiellen Anspruch auf eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 40, 272 [275]; 93, 1 [13]; stRspr).

Zur Gewährleistung wirksamen Rechtsschutzes gehört vor allem, dass dem Richter eine hinreichende Prüfungsbefugnis hinsichtlich der tatsächlichen und rechtlichen Seite eines Streitfalls zukommt, damit er einer Rechtsverletzung abhelfen kann. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes schließt allerdings nicht aus, dass je nach Art der zu prüfenden Maßnahme wegen der Einräumung von Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräumen eine unterschiedliche Kontrolldichte zustande kommt (vgl. BVerfGE 61, 82 [111]; 84, 34 [53 ff.]).

bb) Die Rechtsweggarantie setzt voraus, dass dem Betroffenen eine Rechtsposition zusteht; die Verletzung bloßer Interessen reicht nicht aus (vgl. BVerfGE 31, 33 [39 ff.]; 83, 182 [194]). Diese Rechtsposition kann sich aus einem anderen Grundrecht oder einer grundrechtsgleichen Gewährleistung ergeben, aber auch durch Gesetz begründet sein, wobei der Gesetzgeber bestimmt, unter welchen Voraussetzungen dem Bürger ein Recht zusteht und welchen Inhalt es hat (vgl. BVerfGE 78, 214 [226]; 83, 182 [195]).

Diese Grundsätze gelten auch, wenn ein Gesetz eine Maßnahme in das Ermessen der zuständigen Behörde stellt. Gibt das Entscheidungsprogramm des Gesetzes der Behörde auf, bei der Ermessensausübung auch rechtlich geschützte Interessen des Betroffenen zu berücksichtigen, so greift die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Schützt die Norm demgegenüber keine rechtlichen Interessen des Betroffenen, muss die Ermessensentscheidung für ihn nicht justitiabel sein; im Grenzbereich verdient die grundrechtsfreundliche Interpretation den Vorzug (vgl. BVerfGE 96, 100 [114 f.] m. w. N.).

Im Hinblick auf die Bewilligung im klassischen Auslieferungsverfahren hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung bislang offen gelassen, ob die Bewilligungsentscheidung mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden kann, ist aber von einer in jedem Fall nur eingeschränkten Prüfungsmöglichkeit ausgegangen (vgl. BVerfGE 63, 215 [226]; Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts [Vorprüfungsausschuss] vom 16. März 1983 - 2 BvR 429/ 83 -, EuGRZ 1983, S. 262 f.; aus der neueren Rechtsprechung der Fachgerichte vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 26. März 2001 - 2 S 2/ 01 -, OVGE 23, 232 = NVwZ 2002, S. 114 einerseits und Beschluss des VG Berlin vom 12. April 2005 - VG 34 A 98. 04 - andererseits). Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat in einer Entscheidung zur parallelen Problematik der Überstellung von Strafgefangenen die Nichtanfechtbarkeit der Exekutiventscheidung als mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar angesehen, weil durch die Entscheidung keine rechtlichen Interessen des Betroffenen berührt worden seien (vgl. BVerfGE 96, 100 ff.).

cc) Die Bewilligung ist die Entscheidung der Exekutive, dem Ersuchen eines ausländischen Staates auf Auslieferung einer gesuchten Person stattzugeben. In der Bundesrepublik Deutschland liegt die Zuständigkeit für die Bewilligung bei der Bundesregierung und wird durch das Bundesministerium der Justiz im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt ausgeübt. Der Bund hat die Ausübung seiner Befugnisse zur Entscheidung über eingehende Ersuchen auf der Grundlage von § 74 Abs. 2 IRG teilweise auf die Länder übertragen, die ihrerseits die Befugnisse auf ihre nachgeordneten Behörden delegieren können (vgl. die am 1. Mai 2004 in Kraft getretene Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Landesregierungen über die Zuständigkeit im Rechtshilfeverkehr mit dem Ausland in strafrechtlichen Angelegenheiten vom 28. April 2004, Bundesanzeiger 2004, S. 11494). In dieser Regelung kommt zum Ausdruck, dass Auslieferungen als Teil der auswärtigen Beziehungen einzuordnen sind, für die der Bund gemäß Art. 32 Abs. 1 GG die ausschließliche Zuständigkeit hat (vgl. BVerfGE 96, 100 [117]).

Aus der historisch begründeten Zweiteilung des deutschen Auslieferungsverfahrens in das Zulässigkeits- und das Bewilligungsverfahren folgte bislang eine Unterscheidung im Hinblick auf die Funktion der beiden Verfahrensstadien und die damit einhergehenden Rechtsschutzmöglichkeiten des Verfolgten. Das Zulässigkeitsverfahren diente und dient in der hergebrachten Zweiteilung dem präventiven Rechtsschutz des Verfolgten, während das Bewilligungsverfahren die Berücksichtigung außen- und allgemeinpolitischer Aspekte des jeweiligen Falles ermöglichen soll. Daher war die gerichtliche Anfechtung der Bewilligungsentscheidung in der Praxis nicht möglich und wurde auch in der Literatur überwiegend abgelehnt (vgl. Vogler, Auslieferungsrecht und Grundgesetz, 1970, S. 306 ff. m. w. N.; ders., in: Grützner/ Pötz, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen, 2. Aufl. 2004, § 12 Rn. 20 ff.; ferner BVerfGE 63, 215 [226]).

b) Das Europäische Haftbefehlsgesetz hat das Bewilligungsverfahren bei Auslieferungen in Mitgliedstaaten der Europäischen Union um Ermessenstatbestände erweitert (aa), die dem Schutz des Verfolgten dienen und deshalb der Rechtsschutzgarantie unterworfen sind (bb). Ein effektiver Rechtsschutz setzt zwingend voraus, dass die Auslieferungsunterlagen vollständig vorliegen (cc).

aa) Durch die Änderung von Art. 16 Abs. 2 GG und das Inkrafttreten des Europäischen Haftbefehlsgesetzes haben sich die rechtlichen Rahmenbedingungen für Auslieferungen in Mitgliedstaaten der Europäischen Union grundlegend verändert. Im Grundsatz gilt nunmehr, dass zulässige Ersuchen von Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf Auslieferung oder Durchlieferung nur abgelehnt werden können, soweit dies im achten Teil des Gesetzes über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen vorgesehen ist (vgl. § 79 Satz 1 IRG). Durch diese Grundregel wird das im klassischen Auslieferungsrecht dem ersuchenden Staat zustehende weite Ermessen prinzipiell beseitigt und das Verfahren - wie vom zu Grunde liegenden Europäischen Rahmenbeschluss beabsichtigt - über die schon zuvor bestehenden vertraglichen Bindungen hinaus verrechtlicht. Das Auslieferungsersuchen kann nur noch unter den ausdrücklich im nationalen Gesetz genannten Gründen verweigert werden, die ihrerseits den Zielvorgaben des Rahmenbeschlusses entsprechen müssen.

Das Europäische Haftbefehlsgesetz versucht, den grundrechtlich geschützten Interessen der Bürger durch die teilweise Übernahme der im Rahmenbeschluss vorgesehenen Gründe, aus denen die Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls abgelehnt werden kann (vgl. Art. 4 RbEuHb), Rechnung zu tragen. Der Rahmenbeschluss hat den Mitgliedstaaten der Europäischen Union dabei einen Spielraum gegeben, die in Art. 4 des Rahmenbeschlusses aufgezählten Ablehnungsgründe als fakultative oder obligatorische Auslieferungshindernisse im nationalen Recht zu konkretisieren. Der deutsche Gesetzgeber hat sich bei der Umsetzung von Art. 4 im Wesentlichen für eine Ermessenslösung entschieden (vgl. § 83b IRG: "Die Bewilligung der Auslieferung kann abgelehnt werden, wenn […]") und sie gleichzeitig zu einem Bestandteil des Bewilligungsverfahrens gemacht. § 83b IRG nennt insgesamt fünf verschiedene Sachverhaltskonstellationen, die die Ablehnung eines Auslieferungsersuchens tragen können. In der Gesetzesbegründung zu § 83b IRG heißt es, dass die Entscheidung über das Vorliegen von Bewilligungshindernissen im Einzelfall von der Bewilligungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen mit einem weiten, auch außenpolitischen Gründen zugänglichen Spielraum getroffen werde. Die Bewilligungsbehörde könne Bewilligungshindernisse durch die Stellung von Bedingungen beseitigen, so dass alle Umstände des Einzelfalles angemessen berücksichtigt werden könnten (BTDrucks 15/ 1718, S. 15).

bb) Die Ergänzung des Bewilligungsverfahrens um benannte Ablehnungsgründe führt dazu, dass die Bewilligungsbehörde bei Auslieferungen in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union nicht mehr nur über unbenannte außen- und allgemeinpolitische Aspekte des Auslieferungsersuchens entscheidet, sondern in einen Abwägungsprozess eintreten muss, der insbesondere die Strafverfolgung im Heimatstaat zum Gegenstand hat. Folglich wird den zuständigen deutschen Behörden einerseits ein Beurteilungs- und Ermessensspielraum zugewiesen, während andererseits zugleich eine verfassungsrechtlich begründete Schutzpflicht gegenüber deutschen Staatsangehörigen besteht. Diese Verrechtlichung der Bewilligung einer Auslieferung in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union erfüllt bereits die Voraussetzungen des Art. 19 Abs. 4 GG. Die bei der Bewilligung zu treffende Abwägungsentscheidung dient dem Schutz der Grundrechte des Verfolgten und darf richterlicher Überprüfung nicht entzogen werden. Die Prüfung, ob die dem Ersuchen zu Grunde liegende Tat nach dem Recht des ersuchenden Mitgliedstaates mit lebenslanger Freiheitsstrafe oder einer sonstigen lebenslangen freiheitsentziehenden Sanktion bedroht ist oder der Verfolgte zu einer solchen Strafe verurteilt worden war und eine Überprüfung der Vollstreckung der verhängten Strafe oder Sanktion auf Antrag oder von Amts wegen nicht spätestens nach 20 Jahren erfolgt (§ 83b Nr. 4 IRG), ist keine Frage außenpolitischer Beurteilungsfreiheit, sondern eine, die in gravierender Weise den Grundrechtsschutz des Verfolgten bis hin zur Garantie der Menschenwürde betrifft. Soweit der Gesetzgeber im Hinblick auf den Schutz eigener Staatsbürger von Verfassungs wegen weitere Tatbestände regeln muss, die bei einer Entscheidung über die Auslieferung zu berücksichtigen sind, fordert Art. 19 Abs. 4 GG ebenfalls, dass die Auslieferungsentscheidung insoweit gerichtlich überprüfbar ist.

Dass auch der Gesetzgeber die subjektivrechtliche Bedeutung der Bewilligungsentscheidung erkannt hat, zeigt sich daran, dass die Bewilligungsentscheidung zu begründen ist (vgl. § 79 Satz 2 IRG). Diese Regelung, die in der Fassung des Gesetzes über die Internationale Rechtshilfe vor dem Inkrafttreten des Europäischen Haftbefehlsgesetzes nicht enthalten war, ist erst im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens dahingehend ausgestaltet worden, dass nicht nur der ersuchende Staat - wie ursprünglich vorgesehen -, sondern auch der Verfolgte eine Begründung erhält. Die Regelung verpflichtet dazu, dem Verfolgten die begründete Bewilligungsentscheidung zur Kenntnis zu geben, so dass weitere Kriterien erfüllt sind, die Bewilligung als klassischen Verwaltungsakt einzuordnen (vgl. § 41 Abs. 1 VwVfG), der der Überprüfung durch die rechtsprechende Gewalt unterliegt.

cc) Zur gebotenen Effektivität des Rechtsschutzes gehört auch, dass die Auslieferungsunterlagen oder ein ihnen gleichstehender Europäischer Haftbefehl eine den betroffenen Grundrechten angemessene gerichtliche Überprüfung erlauben. Damit unvereinbar ist, dass § 83a IRG zwar auf die Auslieferungsunterlagen Bezug nimmt und für den Europäischen Haftbefehl bestimmte Mindestangaben formuliert, aber deren vollständiges Vorliegen - anders als § 10 IRG für herkömmliche Auslieferungsverfahren - nicht zu einer zwingenden Voraussetzung der Zulässigkeitsentscheidung macht. Die Ausgestaltung des § 83a Abs. 1 IRG als Soll-Vorschrift hat bereits in der kurzen Zeit nach dem Inkrafttreten des Europäischen Haftbefehlsgesetzes dazu geführt, dass die Vollständigkeit der Auslieferungsunterlagen in konkreten Auslieferungsverfahren unter Hinweis auf den Gesetzeswortlaut als für die Zulässigkeit eines Ersuchens entbehrlich angesehen wurde (siehe OLG Stuttgart, Beschluss vom 7. September 2004 - 3 Ausl. 80/ 04 -, NJW 2004, S. 3437 [3438]; vgl. auch Seitz, a. a. O., S. 546 [548]). Die Abweichung von der zwingenden Formulierung des § 10 IRG lässt sich auch nicht damit rechtfertigen, dass ein "Sollen" regelmäßig eine Rechtsbindung erzeugt, aber bei Vorliegen besonderer Umstände ein Abweichen erlaubt. Für einen effektiven Schutz des Grundrechts aus Art. 16 Abs. 2 GG müsste dann der Gesetzgeber klarstellen, wann solche Umstände gegeben sind.

II. Das Europäische Haftbefehlsgesetz ist nichtig (§ 95 Abs. 3 Satz 2 BVerfGG); eine verfassungskonforme Auslegung oder die Feststellung einer Teilnichtigkeit scheiden aus, weil der deutsche Gesetzgeber in normativer Freiheit unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe erneut über die Ausübung des qualifizierten Gesetzesvorbehalts in Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG entscheiden können muss (1.). Solange der Gesetzgeber kein neues Ausführungsgesetz zu Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG erlässt, ist die Auslieferung eines deutschen Staatsangehörigen an einen Mitgliedstaat der Europäischen Union unzulässig (2.).

1. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Auslieferung Deutscher sowie die Grundsätze der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit gebieten es, dass das Ausführungsgesetz zu Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG aus sich heraus verständlich ist und die Auslieferungsentscheidungen hinreichend vorherbestimmt. Die verfassungsrechtlich gebotene Konkretisierung bedarf einer Abbildung im Gesetzestext, die durch eine verfassungskonforme Auslegung des Europäischen Haftbefehlsgesetzes oder dessen Teilnichtigkeit nicht erreichbar ist.

Der Gesetzgeber wird die Gründe für die Unzulässigkeit der Auslieferung Deutscher neu zu fassen haben und die Einzelfallentscheidung über die Auslieferung als abwägenden Vorgang der Rechtsanwendung ausgestalten. Das primäre Unionsrecht thematisiert zwar mit Art. 6 EU die Frage der Homogenität der Strukturen zwischen den Mitgliedstaaten. Die bloße Existenz dieser Vorschrift, eines die Strukturprinzipien absichernden Sanktionsmechanismus (Art. 7 EU), und eines gesamteuropäischen Standards des Menschenrechtsschutzes durch die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten rechtfertigen aber nicht die Annahme, dass die rechtsstaatlichen Strukturen unter den Mitgliedstaaten der Europäischen Union materiell synchronisiert sind und eine entsprechende nationale Einzelfallprüfung deshalb überflüssig ist. Insoweit kann durch das Inkraftsetzen eines strikten Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung und der damit verbundenen weitgehenden gegenseitigen Vertrauensbekundung der Staaten untereinander die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Grundrechte nicht eingeschränkt werden (vgl. dazu auch Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, - Waite und Kennedy, NJW 1999, S. 1173 [1175]; - Matthews, NJW 1999, S. 3107 [3108]).

Des Weiteren sind Änderungen bei der Ausgestaltung der Bewilligungsentscheidung und ihres Verhältnisses zur Zulässigkeit notwendig. Der Ausschluss der Anfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung (§ 74b IRG) ist eine zentrale Vorschrift des Gesetzes, die stellvertretend für die Gesamtkonzeption des zweistufigen deutschen Auslieferungsverfahrens steht. Es war der erklärte Wille des Gesetzgebers, den Rahmenbeschluss unter Beibehaltung der bestehenden Struktur des deutschen Auslieferungsrechts umzusetzen. Die Anreicherung des Bewilligungsverfahrens um weitere ermessensgebundene Tatbestände führt zu einer qualitativen Veränderung der Bewilligung, die mit einer Rechtsschutzmöglichkeit verbunden werden muss.

Ist die Bewilligungsentscheidung zumindest bei der Auslieferung Deutscher anfechtbar, muss der Gesetzgeber über die Konzeption der Auslieferung an Mitgliedstaaten der Europäischen Union erneut eine Grundentscheidung treffen, die möglicherweise auch zu einer Veränderung des Auslieferungsrechts im Verhältnis zu Drittstaaten führen könnte. So ist etwa die Frage des Rechtswegs zu klären, weil für die Anfechtung eines Verwaltungsaktes grundsätzlich der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO), es sei denn, der Gesetzgeber nimmt eine Sonderzuweisung vor, wie dies im kl