EuG, Urteil vom 4. 9. 2009 – T-368/05 (lexetius.com/2009,2428)

[1] In der Rechtssache T-368/05 Republik Österreich, Prozessbevollmächtigte: zunächst H. Dossi, dann H. Dossi und C. Pesendorfer und schließlich C. Pesendorfer und A. Hable als Bevollmächtigte, Klägerin, gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch F. Erlbacher als Bevollmächtigten, Beklagte, wegen Nichtigerklärung der Entscheidung 2005/555/EG der Kommission vom 15. Juli 2005 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung (ABl. L 188, S. 36), soweit sie bestimmte von der Republik Österreich getätigte Ausgaben ausschließt, erlässt DAS GERICHT ERSTER INSTANZ DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Dritte Kammer) unter Mitwirkung des Präsidenten J. Azizi, der Richterin E. Cremona (Berichterstatterin) und des Richters S. Frimodt Nielsen, Kanzler: K. Andová, Verwaltungsrätin, aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 2. Juli 2008 folgendes Urteil (*):

Rechtlicher Rahmen

Die Gemeinschaftsregelung über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik

[2] 1 Die Grundregelung über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik für die nach dem 1. Januar 2000 getätigten Ausgaben ist die Verordnung Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 160, S. 103), die die Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13), die für die vor diesem Zeitpunkt getätigten Ausgaben galt, ersetzt hat.

[3] 2 Die Abteilung Garantie des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) finanziert nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. b und Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1258/1999 die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden.

[4] 3 Die Kommission entscheidet nach Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999, welche Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind. Bei der Bemessung der auszuschließenden Beträge trägt sie der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Europäischen Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden Rechnung.

[5] 4 Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1258/1999 lautet:

"Die Mitgliedstaaten treffen gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um

a) sich zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,

b) Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,

c) die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.

Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen, insbesondere den Stand der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, mit."

[6] 5 Das Rechnungsabschlussverfahren des EAGFL bestimmt sich weiterhin nach der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung Nr. 729/70 des Rates bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie (ABl. L 158, S. 6) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 2245/1999 der Kommission vom 22. Oktober 1999 (ABl. L 273, S. 5) geänderten Fassung.

[7] 6 Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 bestimmt:

"Kommt die Kommission aufgrund von Nachforschungen zu dem Schluss, dass bestimmte Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, so teilt sie dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Feststellungen mit und gibt die zu treffenden Korrekturmaßnahmen an, die künftig die Beachtung der vorgenannten Vorschriften sicherstellen sollen.

Diese Mitteilung muss auf die vorliegende Verordnung Bezug nehmen. Der Mitgliedstaat antwortet innerhalb von zwei Monaten. Die Kommission kann einer Verlängerung dieser Frist in begründeten Fällen zustimmen.

Nach Ablauf dieser Frist führt die Kommission bilaterale Besprechungen. Beide Parteien versuchen einvernehmlich, die zu ergreifenden Maßnahmen festzulegen, die Schwere des Verstoßes und den der Europäischen Union entstandenen finanziellen Schaden zu schätzen. Nach Abschluss dieser Besprechungen und nach Ablauf einer Frist, die die Kommission im Einvernehmen mit dem Mitgliedstaat nach den bilateralen Besprechungen der Mitteilung zusätzlicher Angaben setzt, oder wenn der Mitgliedstaat der betreffenden Aufforderung in der gesetzten Frist nicht nachkommt, teilt die Kommission dem Mitgliedstaat ihre Schlussfolgerung unter Bezugnahme auf die Entscheidung 94/442/EG der Kommission förmlich mit. Unbeschadet von Unterabsatz 4 dieses Absatzes legt sie in dieser Mitteilung die Ausgaben fest, die sie gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung … Nr. 729/70 auszuschließen beabsichtigt.

Der Mitgliedstaat setzt die Kommission schnellstmöglich über die von ihm zur Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften getroffenen Korrekturmaßnahmen und über das Datum ihrer tatsächlichen Anwendung in Kenntnis. In Anwendung von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung … Nr. 729/70 beschließt die Kommission gegebenenfalls den Ausschluss der wegen der Nichteinhaltung der Gemeinschaftsvorschriften in Frage stehenden Ausgaben bis zur tatsächlichen Anwendung der Korrekturmaßnahmen."

Die Gemeinschaftsregelung über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch

[8] 7 Die Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 160, S. 21) regelt die Gewährung von Prämien in diesem Bereich.

[9] 8 Gemäß Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1254/1999 können Erzeuger, die in ihrem Betrieb männliche Rinder halten, auf Antrag eine Sonderprämie erhalten.

[10] 9 Art. 6 Abs. 1 und 5 dieser Verordnung sieht vor, dass Erzeuger, die in ihrem Betrieb Mutterkühe halten, auf Antrag eine Prämie zur Erhaltung des Mutterkuhbestands (Mutterkuhprämie) sowie eine zusätzliche Mutterkuhprämie erhalten können.

[11] 10 Art. 12 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1254/1999 bestimmt:

"Die Gesamtzahl der Tiere eines Betriebs, für die die Sonderprämie und die Mutterkuhprämie gewährt werden können, wird anhand eines Besatzdichtefaktors von 2 Großvieheinheiten (GVE) je Hektar und Kalenderjahr begrenzt. Dieser Faktor wird ausgedrückt in GVE je innerbetriebliche Futterfläche, die zur Ernährung der Tiere verwendet wird. Der Besatzdichtefaktor gilt jedoch nicht für Erzeuger, deren Tierbestand, der zur Bestimmung des Besatzdichtefaktors zu berücksichtigen ist, 15 GVE nicht überschreitet."

[12] 11 Nach Art. 12 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1254/1999 wird zur Bestimmung des Besatzdichtefaktors eines Betriebs insbesondere "die Futterfläche, d. h. die während des gesamten Kalenderjahres für die Rinder-, Schaf- und/oder Ziegenhaltung zur Verfügung stehende Betriebsfläche", berücksichtigt; bestimmte Flächen wie z. B. Wälder sind von diesem Begriff ausgeschlossen.

[13] 12 Nach Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1254/1999 können Erzeuger, die die Sonder- und/oder Mutterkuhprämie erhalten, für die Gewährung einer Extensivierungsprämie in Betracht kommen. Nach Art. 13 Abs. 2 dieser Verordnung beträgt die Extensivierungsprämie 100 Euro je gewährter Sonder- und Mutterkuhprämie, sofern in Bezug auf das betreffende Kalenderjahr die Besatzdichte des betreffenden Betriebs 1, 4 GVE/ha oder weniger beträgt.

Die Gemeinschaftsregelung über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem

[14] 13 Nach Art. 1 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 355, S. 1), die auf die in Rede stehenden Zahlungsanträge anzuwenden ist, richtet jeder Mitgliedstaat ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem ein, das für die Prämienregelungen zugunsten der Rindfleischerzeuger gilt.

[15] 14 Nach Art. 2 der Verordnung Nr. 3508/92 in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1593/2000 des Rates vom 17. Juli 2000 (ABl. L 182, S. 4) geänderten Fassung umfasst das integrierte System verschiedene Bestandteile, insbesondere eine informatisierte Datenbank und ein System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen.

[16] 15 Die ursprüngliche Fassung des Art. 4 der Verordnung Nr. 3508/92 lautet: "Das alphanumerische System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen stützt sich auf Katasterpläne und -unterlagen, anderes Kartenmaterial oder Luft- oder Satellitenaufnahmen oder andere gleichwertige Belege oder auf mehrere dieser Elemente."

[17] 16 Art. 4 dieser Verordnung in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1593/2000 geänderten Fassung bestimmt:

"Es wird ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen auf der Grundlage von Katasterplänen und -unterlagen oder anderem Kartenmaterial erstellt. Dazu werden computergestützte geografische Informationssystemtechniken eingesetzt, vorzugsweise einschließlich Luft- und Satellitenorthobildern mit einem homogenen Standard, der mindestens eine dem Maßstab 1: 10 000 entsprechende Genauigkeit sicherstellt."

[18] 17 Art. 8 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 3508/92 setzt fest:

"(1) Der Mitgliedstaat überprüft die Beihilfeanträge im Wege der Verwaltungskontrolle.

(2) Die Verwaltungskontrollen werden durch Stichprobenkontrollen vor Ort in ausgewählten Landwirtschaftsbetrieben ergänzt. Für die gesamten Kontrollen stellt der Mitgliedstaat einen Stichprobenplan auf.

(3) Jeder Mitgliedstaat bezeichnet eine Behörde, die die Koordinierung der in dieser Verordnung vorgesehenen Kontrollen sicherstellt."

[19] 18 Gemäß Art. 13 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 3508/92 in der durch die Verordnung Nr. 1593/2000 geänderten Fassung ist das integrierte System "spätestens ab 1. Januar 2005 hinsichtlich des geografischen Teils des Systems zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen gemäß Artikel 4" anwendbar. Jedoch heißt es in Art. 13 Abs. 2 Unterabs. 2: "Sind … eine oder mehrere Komponenten des integrierten Systems vor den in Absatz 1 genannten Zeitpunkten funktionsfähig, so werden sie von den Mitgliedstaaten für ihre Verwaltungs- und Kontrolltätigkeiten eingesetzt."

[20] 19 Die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 391, S. 36) legt die Bedingungen fest, denen die Beihilfeanträge genügen müssen, und enthält Bestimmungen über die Kontrollen und die Mitfinanzierung.

[21] 20 Art. 2 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 3887/92 bestimmt: "Eine Parzelle, die von Bäumen bestanden ist und gleichzeitig im Sinne von Artikel 1 der Verordnung … Nr. 3508/92 für eine Kultur genutzt wird, gilt als landwirtschaftlich genutzte Parzelle, sofern diese Kultur unter vergleichbaren Bedingungen wie bei nicht baumbestandenen Parzellen im selben Gebiet möglich ist."

[22] 21 Nach Art. 3 dieser Verordnung wird das in Art. 4 der Verordnung Nr. 3508/92 vorgesehene Identifizierungssystem auf der Ebene der landwirtschaftlich genutzten Parzellen oder einer anderen Einheit als der landwirtschaftlich genutzten Parzelle – wie beispielsweise der Katasterparzelle oder mehrerer von einer natürlichen Umfriedung begrenzter zusammenhängender Parzellen – eingerichtet. Die Mitgliedstaaten treffen dann die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die landwirtschaftlich genutzten Parzellen zuverlässig identifiziert werden.

[23] 22 Gemäß Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3887/92 werden die Verwaltungskontrollen und die Kontrollen vor Ort so durchgeführt, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen und Prämien eingehalten wurden. Nach Art. 6 Abs. 3 dieser Verordnung müssen sich die Kontrollen vor Ort zumindest auf eine signifikante Stichprobe der Anträge erstrecken. Art. 6 Abs. 4 bestimmt, dass die Kontrollen der zuständigen Behörde auf einer Risikoanalyse basieren müssen, und nach Art. 6 Abs. 7 werden die Flächen der landwirtschaftlich genutzten Parzellen mit geeigneten Mitteln bestimmt, die von der zuständigen Behörde festgelegt werden und eine mindestens gleichwertige Messgenauigkeit wie die amtlichen Messungen nach den einzelstaatlichen Bestimmungen gewährleisten müssen.

[24] 23 Wird festgestellt, dass die in einem Beihilfeantrag "Flächen" angegebene Fläche über der ermittelten Fläche liegt, wird gemäß Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 3887/92 der Beihilfeantrag auf der Grundlage der bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten Fläche berechnet. Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 2 sieht vor, dass keinerlei Beihilfe für Flächen gewährt wird, wenn die festgestellte Differenz über 20 % der ermittelten Fläche liegt.

[25] 24 Durch die Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 327, S. 11) wurde die Verordnung Nr. 3887/92 aufgehoben. Art. 53 Abs. 1 dieser Verordnung bestimmt jedoch, dass die Verordnung Nr. 3887/92 weiter für Beihilfeanträge gilt, die sich auf vor dem 1. Januar 2002 auslaufende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen.

[26] 25 Art. 34 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 2419/2001 lautet:

"(2) Wird eine Differenz von mehr als 50 % zwischen der angegebenen und der gemäß Artikel 31 Absatz 2 ermittelten Fläche festgestellt, so wird der Betriebsinhaber bei den Beihilfeanträgen, die er während der auf das betreffende Kalenderjahr folgenden drei Kalenderjahre stellt, ein weiteres Mal für eine Futterfläche ausgeschlossen, die der nach Artikel 32 Absatz 1 Unterabsatz 2 auszuschließenden Fläche entspricht.

(3) Die Kürzungen und Ausschlüsse gemäß den Absätzen 1 und 2 sind nur dann anzuwenden, wenn die angegebene Fläche zu einer höheren Beihilfe geführt hat oder geführt hätte."

[27] 26 Art. 35 der Verordnung Nr. 2419/2001 bestimmt:

"(1) Die Extensivierungsprämie im Sinne von Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 kann nicht für eine größere Zahl von Tieren gewährt werden als die, für welche nach Anwendung von Artikel 34 die in Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 genannten Prämien gewährt werden dürfen.

(2) Unbeschadet von Absatz 1 wird die betreffende Futterfläche nach Artikel 31 bestimmt.

Wird die Höchstgrenze des Besatzdichtefaktors für die so ermittelte Futterfläche nicht überschritten, so dient die ermittelte Fläche als Grundlage für die Berechnung der Extensivierungsprämie.

Wird die Höchstgrenze überschritten, ist der Gesamtbetrag, auf den der Betriebsinhaber auf der Grundlage von im laufenden Kalenderjahr für Prämienregelungen gemäß Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 gestellten Anträgen Anspruch hat, um 50 % des Betrages zu kürzen, der ihm als Extensivierungsprämie gewährt wurde oder gewährt worden wäre.

(3) Ist die Differenz zwischen der angegebenen und der ermittelten Fläche das Ergebnis vorsätzlich begangener Unregelmäßigkeiten und wird die Höchstgrenze des Besatzdichtefaktors für die ermittelte Fläche überschritten, so ist der Gesamtbetrag gemäß Absatz 2 abzulehnen. In diesem Falle findet außerdem Artikel 33 Unterabsatz 2 entsprechend Anwendung."

Leitlinien der Kommission

[28] 27 Die Kommission hat am 23. Dezember 1997 mit dem Dokument Nr. VI/5330/97 die "Richtlinien zur Berechnung der finanziellen Auswirkungen im Rahmen der Vorbereitung der Entscheidung über den Rechnungsabschluss des EAGFL-Garantie" erlassen (im Folgenden: Dokument Nr. VI/5330/97). Danach ist, wenn im Zuge einer Untersuchung festgestellt wird, dass das Kontroll- oder Verwaltungssystem eines Mitgliedstaats Mängel aufweist, die Grundlage für eine finanzielle Berichtigung die Feststellung, dass sich der Mitgliedstaat nicht an die Gemeinschaftsvorschriften gehalten hat und dass sich daraus finanzielle Auswirkungen für den Gemeinschaftshaushalt ergeben haben. In den Fällen, in denen sich die tatsächliche Höhe der unregelmäßigen Zahlungen und somit die Höhe des der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schadens nicht bestimmen lässt, nimmt die Kommission pauschale finanzielle Berichtigungen nach Maßgabe der Beurteilung des Risikos vor, dem der EAGFL infolge des Kontrollfehlers ausgesetzt war.

[29] 28 Dazu heißt es im Dokument Nr. VI/5330/97:

"Werden eine oder mehrere Schlüsselkontrollen nicht oder nur so unzulänglich bzw. so selten vorgenommen, dass es absolut unmöglich ist, die Förderfähigkeit eines Antrags zu beurteilen oder eine Unregelmäßigkeit zu verhüten, ist eine Berichtigung in Höhe von 10 % gerechtfertigt, weil in diesem Fall der Schluss zulässig ist, dass nach vernünftigem Ermessen die Gefahr eines sehr hohen und generalisierten Verlustes zum Schaden des EAGFL bestand.

Wurden zwar alle Schlüsselkontrollen vorgenommen, jedoch nicht in der nach den Verordnungen vorgeschriebenen Zahl, Häufigkeit oder Intensität, so ist eine Berichtigung in Höhe von 5 % gerechtfertigt, weil in diesem Fall der Schluss zulässig ist, dass die Kontrollen nach vernünftigem Ermessen keine ausreichende Gewähr für die Ordnungsmäßigkeit der Anträge bieten und dass die Gefahr eines Verlustes zum Nachteil des Fonds bestand.

Hat der Mitgliedstaat zwar die Schlüsselkontrollen in angemessener Weise vorgenommen, aber es vollständig versäumt, eine oder mehrere Zusatzkontrollen durchzuführen, so ist eine Berichtigung in Höhe von 2 % gerechtfertigt, da ein geringeres Verlustrisiko für den Fonds bestand und auch der Verstoß weniger gravierend war. …

Der Berichtigungssatz sollte auf den Teil der Ausgaben angewendet werden, für den ein Verlustrisiko bestand. Ergibt sich der Mangel aus dem Versäumnis des Mitgliedstaats, ein adäquates Kontrollsystem aufzubauen und anzuwenden, sollte die Berichtigung auf die gesamte Ausgabe angewendet werden, für die diese Kontrollen erforderlich sind. Gibt es Gründe für die Annahme, dass der Mangel auf die unzulängliche Anwendung eines von dem Mitgliedstaat genehmigten Kontrollsystems durch eine bestimmte Dienststelle oder eine bestimmte Region beschränkt ist, sollte die Berichtigung auf die Ausgaben, die von dieser Dienststelle bzw. Region kontrolliert werden, beschränkt werden."

Zeitlicher Anwendungsbereich der in den Rechtsakten der Gemeinschaften vorgesehenen verwaltungsrechtlichen Sanktionen

[30] 29 Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312, S. 1) lautet:

"Eine verwaltungsrechtliche Sanktion kann nur verhängt werden, wenn sie in einem Rechtsakt der Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde. Bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen gelten die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend."

Vorgeschichte des Rechtsstreits

[31] 30 Mit Schreiben vom 2. Mai 2000 unterbreitete das österreichische Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (BMLFUW) der Generaldirektion Landwirtschaft der Kommission einen Vermerk über die Berücksichtigung von Futterflächen auf Almen bei der Berechnung des Besatzdichtefaktors nach den Art. 12 und 13 der Verordnung Nr. 1254/1999 und bat um schriftliche Bestätigung der Rechtmäßigkeit des darin enthaltenen Vorschlags. Dieser Vorschlag sah ein neues Messsystem vor, wonach die Futterflächen auf Almen als Futterflächen je nach Grad der Überschirmung dieser Flächen mit Baumkronen prozentual gestuft berücksichtigt würden, wobei als "praktische Vorgangsweise" festgehalten wurde, dass dazu entzerrte Luftbilder, so genannte Orthofotos, verwendet würden.

[32] 31 Am 9. Mai 2000 übermittelte die Agrarmarkt Austria, die als Zahlstelle in Österreich zugelassene Einrichtung (im Folgenden: AMA), allen mit der Durchführung der Prämien betrauten Stellen ein Dokument mit dem Titel "Horizontale Anweisung 2000", das eine "Arbeitsanweisung betreffend 'Futterfläche auf Almen' – Leitfaden der AMA" enthielt. In diesem Dokument wurde im Wesentlichen das im Schreiben vom 2. Mai 2000 als Vorschlag dargestellte neue Messsystem beschrieben.

[33] 32 Mit Schreiben vom 28. November 2000 teilten die Kommissionsdienststellen dem BMLFUW mit, dass der im Schreiben vom 2. Mai 2000 gemachte Vorschlag gemeinschaftskonform sei und dass die österreichischen Behörden vorbehaltlich bestimmter Bemerkungen wie vorgeschlagen vorgehen könnten.

[34] 33 Vom 7. bis zum 11. Mai 2001 prüfte der Europäische Rechnungshof im Bundesland Salzburg an Ort und Stelle die Durchführung der Extensivierungsprämienregelung.

[35] 34 Am 13. September 2001 übermittelte der Präsident des österreichischen Rechnungshofs dem BMLFUW die Prüfungsbemerkungen des Rechnungshofs. Darin äußerte der Rechnungshof erhebliche Vorbehalte an der Rechtmäßigkeit der in Österreich im Jahr 2000 gezahlten Extensivierungsprämien und sonstiger EU-Mittel, bei denen die tatsächlich erfassten Weideflächen, insbesondere auf Almen, Bewilligungskriterium waren. Denn aus den Bemerkungen geht hervor, dass bei zwei stichprobenweise ausgewählten Almen, die sich im Jahr 2000 auf elf Betriebe verteilten, die angemeldeten Weideflächen verglichen mit den nach Auswertung der Luftaufnahmen festgestellten Weideflächen um 52 % bzw. um 33 % überhöht waren. Die Prüfer hätten zudem festgestellt, dass nach Korrektur der überhöhten Flächenangaben fünf der elf Betriebe nicht mehr im Rahmen der Extensivierungsprämienregelung für 2000 förderfähig gewesen wären. Die Auswertung der Luftaufnahmen für das Bundesland Salzburg habe außerdem ergeben, dass bei ungefähr einem Drittel der Almweideflächen die ermittelten Weideflächen erheblich kleiner gewesen seien als die vom Bewirtschafter angegebenen Weideflächen.

[36] 35 Der an Ort und Stelle durchgeführten Prüfung des Rechnungshofs folgte ein Schriftwechsel zwischen diesem und den österreichischen Behörden.

[37] 36 Mit Vermerk vom 19. März 2002 übermittelte der Rechnungshof den zuständigen Dienststellen der Kommission die Ergebnisse der Prüfung.

[38] 37 Mit Schreiben vom 12. Juni 2002 teilten die Dienststellen der Kommission den österreichischen Behörden nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 ihre Feststellungen zu den Prüfungsergebnissen des Rechnungshofs mit und betonten insbesondere, dass die Belege, die dem Rechnungshof vorgelegt worden seien, darauf hinzudeuten schienen, dass die Ergebnisse der Luftbilder nicht rückwirkend verwendet worden seien und nach der Auswertung der Luftbilder die größere Fläche berücksichtigt worden sei. Außerdem sei in zwei Fällen trotz der um mehr als 20 % überhöhten Angabe die Extensivierungsprämie gezahlt worden, was nicht Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 entspreche.

[39] 38 Nach der bilateralen Besprechung zwischen den Vertretern der Republik Österreich und den Dienststellen der Kommission am 27. Januar 2003 und nach der Stellungnahme und den ergänzenden Informationen der österreichischen Behörden schickten die Dienststellen der Kommission am 26. Januar 2004 ihre förmliche Schlussfolgerung nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 an die Vertreter der Republik Österreich. Darin zogen sie eine Pauschalberichtigung in Höhe von 5 % der vom Land Salzburg, von Kärnten und von der Steiermark für das Jahr 2000 gegenüber dem EAGFL erklärten Ausgaben für die Extensivierungsprämie, die Mutterkuhprämie einschließlich der zusätzlichen Mutterkuhprämie sowie die Sonderprämie (im Folgenden: Grundprämien) mit der Begründung in Betracht, dass die österreichischen Behörden gegen Art. 8 der Verordnung Nr. 1258/1999 verstoßen hätten. Die Dienststellen der Kommission führten aus, dass die österreichischen Behörden das im Jahr 2000 vereinbarte neue Messsystem im Land Salzburg, in Kärnten und in der Steiermark nicht angewandt hätten und auch nicht nachgewiesen hätten, dass alternative, genauso effektive Kontrollmaßnahmen getroffen worden seien.

[40] 39 Am 30. Juni 2004 übermittelte die von den österreichischen Behörden nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 angerufene Schlichtungsstelle ihren Endbericht. Darin wurde u. a. in Bezug auf das Land Salzburg festgestellt, dass die Nichteinhaltung der vereinbarten Regelung für die Erhebung der tatsächlichen Almflächen ein Mangel bei der Umsetzung einer Schlüsselkontrolle sei. Weiter ersuchte die Schlichtungsstelle die Dienststellen der Kommission ihren Standpunkt hinsichtlich der Bundesländer Kärnten und Steiermark in Anbetracht der Tatsache zu überdenken, dass die eventuellen Auswirkungen der Kontrollmängel in diesen beiden Ländern möglicherweise nicht so erheblich seien, wie die, die auf der Grundlage der Ergebnisse der Rechnungshofkontrolle für das Land Salzburg ermittelt worden seien. Schließlich forderte die Schlichtungsstelle die Dienststellen der Kommission auf, die Rechtsgrundlage ihrer Berichtigung zu kontrollieren und zu überprüfen, ob das in Bezug auf die Grundprämien festgestellte finanzielle Risiko für den EAGFL dem für die Extensivierungsprämien ermittelten entspricht.

[41] 40 Mit Schreiben vom 16. November 2004 teilten die Dienststellen der Kommission den österreichischen Behörden ihre Stellungnahme zum Endbericht der Schlichtungsstelle mit. Sie erläuterten, dass sie zwar an ihren Rügen gegenüber der Republik Österreich und der Erforderlichkeit einer Pauschalberichtigung in Höhe von 5 % festhielten, jedoch auf der Grundlage der von der Republik Österreich vor der Schlichtungsstelle übermittelten Informationen diese Berichtigung nach unten korrigiert werden müsse und die Beträge, die an Landwirte gezahlt worden seien, die keine Almflächen angegeben hätten, von dieser Berichtigung auszunehmen seien.

[42] 41 Am 15. Februar 2005 veröffentlichte die Kommission den Zusammenfassenden Bericht. Danach waren die Dienststellen der Kommission der Ansicht, dass die Republik Österreich dadurch gegen Art. 8 der Verordnung Nr. 1258/1999 verstoßen habe, dass das "vereinbarte" neue Messsystem im Land Salzburg, in der Steiermark und in Kärnten nicht angewandt worden sei. Die Nichtanwendung dieses Systems stelle eine Kontrollschwäche dar, die zur Folge gehabt habe, dass es zu Zahlungen an nicht prämienfähige Landwirte gekommen sei und nicht immer die erforderlichen Sanktionen verhängt worden seien.

[43] 42 Der Zusammenfassende Bericht befasst sich danach mit den Feststellungen der Schlichtungsstelle. Zum Risiko von Zahlungen an nicht prämienfähige Landwirte in Kärnten und der Steiermark im Vergleich zu Salzburg führen die Dienststellen der Kommission aus, dass die österreichischen Behörden die ausführlichen Informationen zu den einzelnen Landwirten für jedes der drei betroffenen Bundesländer, die eine Bewertung des Unterschieds der Risiken für den Fonds und folglich eine präzisere oder sogar gezieltere Berichtigung ermöglicht hätten, nicht beigebracht hätten. Da die Nichtanwendung des "vereinbarten" Systems einer Situation Vorschub geleistet habe, in der Kontrollen "nicht mit der von der Regelung verlangten Sorgfalt durchgeführt wurden", sei demnach nach dem Dokument Nr. VI/5330/97 eine Pauschalberichtigung in Höhe von 5 % gerechtfertigt.

[44] 43 Zur Rechtsgrundlage für die Berichtigung weisen die Dienststellen der Kommission darauf hin, dass es im Mai 2001, als die Zahlungsanträge für das Jahr 2000 abgeschlossen worden seien, keinen deutlichen Hinweis darauf gegeben habe, dass die Verordnung Nr. 3508/92 in Bezug auf Sanktionen hinsichtlich der Zahlung der Extensivierungsprämie geändert würde. Daher habe die Nichtanwendung von Sanktionen gemäß Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 durch Österreich nicht als verordnungskonform angesehen werden können.

[45] 44 Was die Bewertung des finanziellen Risikos für den EAGFL hinsichtlich der Grundprämien im Vergleich zu dem Risiko in Bezug auf die Extensivierungsprämien betrifft, führten die Dienststellen der Kommission im Zusammenfassenden Bericht aus, dass die österreichischen Behörden, da gemäß Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 Erzeugern, die Übererklärungen in Höhe von 20 % der ermittelten Fläche machten, alle damit zusammenhängenden Prämien abgelehnt werden müssten, den Landwirten, die sich so verhalten hätten, diese Prämien hätten verweigern müssen, und zwar unabhängig von der zur Stützung des Grundprämienantrags erforderlichen Fläche.

[46] 45 Am 15. Juli 2005 erließ die Kommission auf der Grundlage des Zusammenfassenden Berichts die Entscheidung 2005/555/EG über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung (ABl. L 188, S. 36, im Folgenden: angefochtene Entscheidung). Die im Rahmen der Anträge für das Jahr 2000 von der gemeinschaftlichen Finanzierung ausgeschlossenen Ausgaben belaufen sich für die Republik Österreich auf 1 580 413,53 Euro (im Folgenden: streitige finanzielle Berichtigung).

Verfahren und Anträge der Parteien

[47] 46 Die Klägerin hat mit Klageschrift, die am 26. September 2005 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.

[48] 47 Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Dritte Kammer) beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen, und die Parteien im Rahmen der in Art. 64 der Verfahrensordnung vorgesehenen prozessleitenden Maßnahmen aufgefordert, auf schriftliche Fragen zu antworten. Die Parteien haben auf diese Fragen innerhalb der gesetzten Fristen geantwortet.

[49] 48 Die Parteien haben in der Sitzung vom 2. Juli 2008 mündlich verhandelt und mündliche Fragen des Gerichts beantwortet.

[50] 49 Die Republik Österreich beantragt,

- die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären, soweit sie davon betroffen ist;

- der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

[51] 50 Die Kommission beantragt,

- die Klage abzuweisen;

- der Republik Österreich die Kosten aufzuerlegen.

Rechtliche Würdigung

[52] 51 Die Republik Österreich stützt ihre Klage auf fünf Hauptklagegründe und hilfsweise auf drei weitere Klagegründe.

[53] 52 Die Hauptklagegründe sind: Erstens liege kein Verstoß gegen geltende Kontrollvorschriften vor, zweitens habe es ein reales Risiko eines Verlustes oder einer Unregelmäßigkeit zum Schaden des EAGFL nicht gegeben, drittens sei gegen Art. 10 EG verstoßen worden, viertens sei die streitige finanzielle Berichtigung rechtswidrig auf die Grundprämien erstreckt worden und schließlich fünftens sei die Begründungspflicht verletzt worden.

[54] 53 Die hilfsweise vorgetragenen Klagegründe sind: Erstens liege kein Verstoß gegen die Pflicht zur Ahndung festgestellter Unregelmäßigkeiten vor, zweitens sei die Wahl der Art der vorgenommenen Berichtigung oder zumindest der Höhe der streitigen finanziellen Berichtigung unrechtmäßig, und drittens sei die Ausweitung der streitigen finanziellen Berichtigung auf die in Kärnten und der Steiermark getätigten Ausgaben unrechtmäßig.

Zum ersten Klagegrund: Kein Verstoß der Klägerin gegen geltende Kontrollvorschriften

Vorbringen der Parteien

[55] 54 Die Republik Österreich macht geltend, dass ihr die Kommission zu Unrecht vorgeworfen habe, dass sie ihre Kontrollpflichten verletzt habe, indem sie das neue Messsystem auf der Grundlage von Orthofotos im Land Salzburg sowie in Kärnten und der Steiermark zur Überprüfung der Anträge auf Extensivierungsprämie und Grundprämien für das Jahr 2000 nicht angewandt habe. Sie habe nicht nur die Anträge auf Extensivierungsprämie und Grundprämien für das Jahr 2000 nach Maßgabe des im relevanten Zeitraum geltenden Gemeinschaftsrechts kontrolliert, sondern habe darüber hinaus der Verpflichtung zum Einsatz computerunterstützter geografischer Informationstechniken wesentlich vorgegriffen.

[56] 55 Die Republik Österreich bezweifelt zunächst, dass die behauptete Verpflichtung, das Orthofoto-System in dem von der angefochtenen Entscheidung erfassten Zeitraum anzuwenden, und eine Rechtsgrundlage dafür überhaupt bestehen. Sie habe dieses System zu Recht nicht angewandt und in jedem Fall das Bestehen eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen.

[57] 56 Zu dem Argument, dass eine Verpflichtung, das Orthofoto-System anzuwenden, und eine Rechtsgrundlage dafür bestünden, trägt die Republik Österreich vor, dass es in dem von der angefochtenen Entscheidung erfassten Zeitraum keine solche Verpflichtung im Gemeinschaftsrecht gegeben habe. Erst ab 1. Januar 2005 seien die Mitgliedstaaten nach Art. 4 und Art. 13 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 3508/92 in der durch die Verordnung Nr. 1593/2000 geänderten Fassung verpflichtet gewesen, zur Bestimmung der Futterflächen ein computergestütztes geografisches Informationssystem einzusetzen. Für die Republik Österreich sei daher nicht ersichtlich, auf welche Rechtsgrundlage die Kommission den Vorwurf stütze, dass sie gegen ihre Kontrollpflichten verstoßen habe.

[58] 57 Erstens könne ihr nicht vorgeworfen werden, gegen Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1258/1999 verstoßen zu haben, da diese Bestimmung lediglich die generelle Verpflichtung der Mitgliedstaaten festlege, die finanziellen Interessen des EAGFL zu schützen. Eine Berufung auf diese Bestimmung als Grundlage für die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, ein auf Orthofotografie gestütztes Messsystem zu verwenden, sei eine unzulässige Ausdehnung des Geltungsbereichs dieser Bestimmung und verstoße gegen die Verordnung Nr. 1593/2000.

[59] 58 Zweitens könne auch kein Verstoß gegen die Verordnung Nr. 3508/92 in der Fassung der Verordnung Nr. 1593/2000 gerügt werden, da der Vorschlag der Klägerin, zur Ermittlung der Futterflächen das auf Orthofotos gestützte Messsystem heranzuziehen und dieses im Jahr 2000 anzuwenden, vier Jahre, bevor die Verpflichtung nach dieser Regelung in Kraft getreten sei, erfolgt sei. Die Kommission könne sich insbesondere nicht mit Erfolg auf Art. 13 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3508/92 stützen, weil diese Bestimmung die Verwendung von Komponenten des integrierten Systems, worunter die Orthofotos fielen, vor dem 1. Januar 2005 nur vorschreibe, wenn diese Komponenten vor diesem Zeitpunkt schon funktionsfähig gewesen seien. Die Republik Österreich habe aber mehrmals während des Verwaltungsverfahrens dargelegt, dass Orthofotos für das Bundesland Salzburg und in einigen Teilen Kärntens und der Steiermark im Jahr 2000 aus praktischen Gründen angesichts insbesondere des erheblichen technischen Aufwands und der beträchtlichen Vorlaufzeit bei der Systemumstellung noch nicht verfügbar gewesen seien.

[60] 59 Drittens lasse sich eine Verpflichtung, das neue Orthofoto-System auf die Beihilfeanträge für das Jahr 2000 anzuwenden, auch nicht aus einer rechtsverbindlichen "Vereinbarung" ableiten, die die Republik Österreich mit der Kommission geschlossen habe. Denn es fehle eine einschlägige Rechtsgrundlage für den Abschluss einer solchen "Vereinbarung". Dass die Kommission im Übrigen selbst Zweifel am Rechtscharakter einer solchen "Vereinbarung" habe, komme bereits durch ihre Formulierung, insbesondere die Verwendung des in dem Zusammenfassenden Bericht in Anführungszeichen gesetzten Wortes "vereinbart" zum Ausdruck.

[61] 60 Selbst wenn das Gericht davon ausgehen sollte, dass eine Rechtsgrundlage für den Abschluss einer rechtsverbindlichen Vereinbarung vorliege, sei es im vorliegenden Fall auf der Basis des Inhalts des Briefwechsels zwischen den Parteien nicht zum Abschluss einer Vereinbarung gekommen. In ihrem Schreiben vom 2. Mai 2000 habe die Republik Österreich nämlich an keiner Stelle der Kommission gegenüber eine Verpflichtung in Bezug auf die zukünftige Verwendung des auf Orthofotos gestützten Messsystems eingehen wollen. Die Unverbindlichkeit der in Aussicht genommenen Vorgangsweise komme unter anderem dadurch zum Ausdruck, dass seitens der österreichischen Behörden an keiner Stelle ein Datum genannt worden sei, ab welchem die Verwendung dieser Messmethode erfolgen sollte. Die Kommission habe selbst zu keinem Zeitpunkt konkretisiert, ab wann die Republik Österreich das neue Messsystem der Orthofotos hätte anwenden sollen. Außerdem habe die Kommission das Schreiben vom 2. Mai 2000 erst am 28. November 2000 beantwortet, also am Ende des Jahres, in dem die Republik Österreich nach dem Vorbringen der Kommission das neue Messsystem bereits auf dem gesamten betreffenden Gebiet hätte einsetzen müssen, weshalb die österreichischen Behörden darauf hätten "vertrauen" dürfen, dass sie an keinen Zeitrahmen in Bezug auf die Umsetzung des neuen Messsystems gebunden seien.

[62] 61 Des weiteren bestreitet die Republik Österreich die Behauptung der Kommission, die österreichischen Behörden hätten eine Prüfung der Anträge für das Jahr 2000 generell abgelehnt; diese hätten zu Recht davon abgesehen, die Anträge rückwirkend auf der Grundlage der neuen Methoden zu überprüfen.

[63] 62 Eine rückwirkende Anwendung von Flächendaten, die im Jahr 2001 mit Hilfe des neuen Messsystems ermittelt worden seien, auf Anträge des Jahres 2000 wäre aus technischen und logistischen Gründen kaum möglich gewesen. Dies hätte schon allein deshalb zu falschen Ergebnissen geführt, da die den Anträgen für das Jahr 2000 zugrunde liegenden Flächen sich gegenüber dem Jahr 2001 möglicherweise geändert hätten. Folglich wären die Landwirte Rückforderungen aufgrund einer "Verknüpfung von nicht vergleichbaren Datenbeständen" ausgesetzt gewesen, was mit den Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit nicht vereinbar wäre. Überdies habe mit der Berechnung für das Jahr 2000 am 10. Mai 2001 begonnen werden müssen, um den von der Verordnung Nr. 1254/1999 vorgeschriebenen spätesten Auszahlungstermin, den 30. Juni 2001, einzuhalten. Daher sei ein Abwarten der Ergebnisse der nachträglich durchgeführten Kontrollen und damit ein Aufschieben des Berechnungsbeginns für alle österreichischen Betriebe nicht möglich gewesen. Denn eine solche Vorgehensweise wäre wohl eher ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht gewesen als eine Anwendung desselben.

[64] 63 Außerdem erklären sich die vom Rechnungshof festgestellten Unterschiede nach Ansicht der Republik Österreich durch die Änderung des Systems. Sie wendet sich gegen die Argumentation der Kommission, dass die Unterschiede so hoch gewesen seien, dass die österreichischen Behörden Zweifel daran hätten haben müssen, dass diese Unterschiede nur durch die Systemänderung bedingt gewesen seien. Die Kommission sei nämlich von der unzutreffenden Prämisse ausgegangen, dass die Futterflächenreduktion im Jahr 2001 auf die Anträge im Jahr 2000 umgelegt werden könne. Die höheren Flächenangaben bis zum Jahr 2000 beruhten jedoch auf noch nicht spezifizierten Vorgaben der Behörden. Die Landwirte hätten ihre Beihilfeanträge nämlich erst ab dem Jahr 2001 auf der Grundlage der Vorgaben des Leitfadens der AMA gestellt und seien in ihren Anträgen in vielen Fällen zudem unter den so berechneten Flächen geblieben. Es bestehe daher kein Zweifel, dass die Unterschiede in der Änderung des Systems begründet seien. Im Übrigen stehe die von der Kommission eingeforderte Prüfung auf einzelbetrieblicher Ebene, ob die vom Rechnungshof festgestellten Fälle Einzelfälle gewesen seien und ob die festgestellten Unterschiede tatsächlich durch die Systemänderung bedingt gewesen seien, im Widerspruch dazu, dass es sich bei den Kontrollen an Ort und Stelle nach der Verordnung Nr. 2419/2001 um Stichprobenkontrollen handle, die unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu beurteilen und umzusetzen seien.

[65] 64 Ferner ist die Republik Österreich der Auffassung, dass sie in jedem Fall das Bestehen eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen habe. Zum einen habe sie alle gemeinschaftsrechtlich geforderten Kontrollen vorgenommen. Zum anderen habe sie die Anträge nach der zu diesem Zeitpunkt maßgeblichen Rechtslage geprüft und die besten zur Verfügung stehenden Kontrollmethoden angewandt. In den Teilen des Landes, in denen das neue auf Orthofotos gestützte Messsystem im Jahr 2000 noch nicht verfügbar gewesen sei, habe sie alternative Kontrollmaßnahmen durch Verwaltungskontrollen und Kontrollen an Ort und Stelle gemäß den zur maßgebenden Zeit geltenden Gemeinschaftsvorschriften angewandt. Diese Kontrollen hätten den wirksamen Schutz der Interessen des EAGFL ermöglicht. Die Republik Österreich wendet sich gegen die Behauptung im Zusammenfassenden Bericht, dass sie der Auffassung gewesen sei, dass das neue Messsystem "zum besseren Schutz der finanziellen Interessen des Fonds notwendig war". Sie räumt ein, dass ihr Vorschlag im Jahr 2000, das neue System zu verwenden, in der Absicht erfolgt sei, die praktischen Probleme bei der Ermittlung von Almfutterflächen auszuräumen, da eine Bestimmung solcher Flächen aufgrund der orthofotografischen Gegebenheiten wohl exakter möglich sei. Sie verwehrt sich jedoch gegen die Behauptung, sie sei der Auffassung gewesen, ihre Kontrollpflichten nicht eingehalten zu haben.

[66] 65 In den Almgebieten, in denen den österreichischen Behörden keine Orthofotos zur Verfügung gestanden hätten, hätten sie die gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Verwaltungskontrollen auf der Grundlage der plausibilisierten Angaben in den Anträgen und den Almkatastern durchgeführt. Im Falle von Flächen wie Almfutterflächen, die schwerer zugänglich und ständigen Veränderungen unterworfen seien, erlangten die Angaben der Landwirte in den Anträgen und die Kontrollen an Ort und Stelle eine stärkere Bedeutung. Darüber hinaus sei die Risikoanalyse während der Systemumstellung im Jahr 2000 angepasst und die Kontrollintensität in Bezug auf Almfutterflächen gegenüber dem Jahr 1999 deutlich gesteigert worden, womit das Risiko von Unregelmäßigkeiten habe minimiert werden können. Eine Verstärkung der Kontrollen an Ort und Stelle sei als geeignete Maßnahme anzusehen, die eine zuverlässigere und aktuellere Prüfung erlaubt habe als der Abgleich der Anträge aus dem Jahr 2000 mit den Ergebnissen des neuen Messsystems im Jahr 2001. Weiter müsse das Erfordernis von Kontrollen an Ort und Stelle im Lichte des Verhältnismäßigkeitsprinzips unter Berücksichtigung des Umstands beurteilt werden, dass eine Erhöhung der Almkontrollquote jeweils mit einem beträchtlichen administrativen und finanziellen Aufwand verbunden sei. Jedenfalls seien die von den österreichischen Behörden durchgeführten einzelbetrieblichen Kontrollen und die Ausweitung der Kontrollen an Ort und Stelle von der Kommission selbst in der Klagebeantwortung als geeignete Maßnahmen zur Überprüfung der Anträge bezeichnet worden.

[67] 66 Was insbesondere die Betriebe betrifft, bei denen vom Rechnungshof Flächenabweichungen festgestellt worden seien, seien sie von der Auszahlung im Juni 2001 ausgeschlossen und unverzüglich zusätzlichen Überprüfungen auf einzelbetrieblicher Ebene unterzogen worden. Es sei geprüft worden, ob allein mit der tatsächlich ermittelten Futterfläche nach der Verordnung Nr. 2419/2001 noch die Extensivierungsprämie gewährt werde könne, was der Fall gewesen sei, da die Besatzdichte eingehalten worden sei.

[68] 67 Außerdem seien in jedem Fall die Besatzdichteerfordernisse "im Durchschnitt eines Bundeslandes" eingehalten worden. Denn 98 % der österreichischen Betriebe, die die Grundprämien beantragten, hielten die geforderte Maximalbesatzdichte von 2 GVE/ha schon allein mit den Heimfutterflächen ein, unabhängig von den Almfutterflächen. Diesem Prozentsatz lägen Daten zugrunde, die auf der Basis einzelbetrieblicher Prüfung ermittelt worden seien. In Anbetracht des hohen Prozentsatzes sei es unbestritten, dass die Besatzdichteerfordernisse "im Durchschnitt des Bundeslandes" eingehalten worden seien. Im Übrigen sei es der Zweck des Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 3887/92, zu verhindern, dass den Landwirten durch überhöhte Flächenangaben zu Unrecht Beihilfen für diese Flächen gewährt würden. Im gegenständlichen Fall werde jedoch die Beihilfe nicht für die Fläche gewährt, denn die Fläche sei lediglich Berechnungsbasis für die Einhaltung der Besatzdichte, so dass der mit dieser Regelung verfolgte Zweck gar nicht in Rede stehe. Dies werde durch Art. 34 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2419/2001 deutlich, wonach keine Sanktion zu verhängen sei, wenn die tatsächlich angegebene Fläche nicht zu einer höheren Beihilfe geführt habe oder geführt hätte.

[69] 68 Schließlich macht die Republik Österreich geltend, dass die Argumentation der Kommission außerdem zu dem "kontraproduktiven Ergebnis" führe, dass die Mitgliedstaaten, sofern sie Vorschläge zur Verbesserung ihrer Kontrollverfahren machten, finanzielle Berichtigungen mit der Begründung erwarten müssten, dass ihre vorangehenden Systeme unzureichend gewesen seien oder das "verbesserte System" nicht rückwirkend angewendet worden sei. Diese Argumentation stehe sogar im Widerspruch zu dem Dokument Nr. VI/5330/97, wonach der Umstand, dass "die Art und Weise, in der ein Kontrollverfahren funktioniert, verbesserungsfähig ist, … in sich selbst noch kein ausreichender Grund für eine finanzielle Berichtigung sei."

[70] 69 Die Kommission beantragt, das Vorbringen der Republik Österreich zu verwerfen.

Würdigung durch das Gericht

[71] 70 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass der EAGFL nur die nach Gemeinschaftsvorschriften vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte finanziert (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 24. Februar 2005, Griechenland/Kommission, C-300/02, Slg. 2005, I-1341, Randnr. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).

[72] 71 Nach ständiger Rechtsprechung ist es Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen. Folglich muss die Kommission ihre Entscheidung rechtfertigen, mit der sie feststellt, dass der betroffene Mitgliedstaat keine oder mangelhafte Kontrollen durchgeführt hat. Die Kommission ist jedoch nicht verpflichtet, die Unzulänglichkeit der von den nationalen Verwaltungen durchgeführten Kontrollen oder die Unrichtigkeit der von diesen mitgeteilten Zahlen umfassend darzulegen, sondern braucht nur glaubhaft zu machen, dass an diesen Kontrollen oder diesen Zahlen ernsthafte und berechtigte Zweifel bestehen. Der betroffene Mitgliedstaat kann die Feststellungen der Kommission nur dadurch erschüttern, dass er seine Behauptungen auf Umstände stützt, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen wird. Gelingt dem Mitgliedstaat der Nachweis, dass die Feststellungen der Kommission unzutreffend sind, nicht, so können diese Feststellungen ernsthafte Zweifel begründen, ob ein angemessenes und wirksames System von Maßnahmen zur Überwachung und Kontrolle eingeführt worden ist. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Kontrollen oder seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Feststellungen der Kommission darzutun (vgl. Urteil Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 70 angeführt, Randnrn. 33 bis 36 und die dort angeführte Rechtsprechung, Urteile des Gerichtshofs vom 11. Januar 2001, Griechenland/Kommission, C-247/98, Slg. 2001, I-1, Randnrn. 7 bis 9, und vom 6. März 2001, Niederlande/Kommission, C-278/98, Slg. 2001, I-1501, Randnrn. 39 bis 41).

[73] 72 Diese Bestimmung der Beweislast, wie sie in der Rechtsprechung entwickelt worden ist, wird von der im Dokument Nr. VI/5330/97 genannten Voraussetzung für eine pauschale finanzielle Berichtigung, dass nämlich "schwere Versäumnisse bei der Einhaltung der expliziten Gemeinschaftsvorschriften" vorliegen müssen, nicht berührt. Zum einen ist diese Voraussetzung im Licht der im vorherigen Absatz des Dokuments Nr. VI/5330/97 genannten Voraussetzung zu sehen, wonach pauschale Berichtigungen immer dann ins Auge gefasst werden sollten, wenn die Kommission herausfindet, dass eine Kontrolle, die ausdrücklich in einer Verordnung vorgeschrieben ist "oder implizit erforderlich ist, damit die Einhaltung einer ausdrücklichen Vorschrift kontrolliert werden kann", nicht angemessen vorgenommen wurde. Zum anderen wäre es nicht vereinbar mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Beweislast, an der auch nach dem Erlass des Dokuments Nr. VI/5330/97 festgehalten wurde, wenn die Kommission nicht nur das Bestehen ernsthafter und berechtigter Zweifel glaubhaft machen müsste, sondern auch schwere Versäumnisse bei der Einhaltung der expliziten Gemeinschaftsvorschriften beweisen müsste (vgl. Urteil des Gerichts vom 25. Juli 2006, Belgien/Kommission, T-221/04, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).

[74] 73 Aus den Nrn. B. 6. 4. 1 und B. 6. 4. 4 des Zusammenfassenden Berichts geht hervor, dass die Kommission der Republik Österreich im Wesentlichen vorgeworfen hat, unter Verletzung ihrer Kontrollpflichten nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1258/1999 nicht alle erforderlichen Maßnahmen getroffen zu haben, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen. Die Kommission hat den österreichischen Behörden vor allem vorgeworfen, nach den Feststellungen des Rechnungshofs einer Reihe neuer Fälle Vorschub geleistet zu haben, indem sie im Land Salzburg, in Kärnten und in der Steiermark zur Vermessung der Fläche, auf deren Grundlage die Grundprämien und die Extensivierungsprämie für das Jahr 2000 gezahlt wurden, nicht das neue Messsystem angewandt haben. Sie hat daraus geschlossen, dass an nicht prämienfähige Landwirte Gelder gezahlt wurden und nicht immer die erforderlichen Sanktionen verhängt wurden.

Zum Verstoß gegen die Verpflichtung, ein auf Orthofotografie gestütztes Messsystem zu verwenden

[75] 74 Die Republik Österreich bestreitet, dass eine Verpflichtung, das Orthofoto-System in dem von der angefochtenen Entscheidung erfassten Zeitraum anzuwenden, und eine Rechtsgrundlage dafür bestanden haben.

[76] 75 Dazu ist zunächst festzustellen, dass im vorliegenden Fall unstreitig ist, dass die Mitgliedstaaten nach der zum maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Gemeinschaftsregelung nicht ausdrücklich dazu verpflicht waren, ein auf Orthofotos gestütztes Messsystem zu verwenden, da die Vorschrift, die diese Verpflichtung einführte, nämlich Art. 4 der Verordnung Nr. 3508/92 in der durch die Verordnung Nr. 1593/2000 geänderten Fassung, erst ab 1. Januar 2005 galt.

[77] 76 Nach der Rechtsprechung kann sich jedoch, selbst wenn die einschlägige Gemeinschaftsregelung über die Gewährung von Prämien den Mitgliedstaaten nicht ausdrücklich die Einführung von Überwachungsmaßnahmen und Kontrollmodalitäten wie die von der Kommission im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluss des EAGFL genannten vorschreibt, eine derartige Verpflichtung trotzdem – gegebenenfalls implizit – daraus ergeben, dass die Mitgliedstaaten aufgrund der betreffenden Regelung verpflichtet sind, ein wirksames Kontroll- und Überwachungssystem einzurichten (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofs vom 14. April 2005, Spanien/Kommission, C-468/02, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 35, und vom 24. April 2008, Belgien/Kommission, C-418/06 P, Slg. 2008, I-3047, Randnr. 70).

[78] 77 Folglich stellt sich die Frage, ob die Republik Österreich nach der im maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Regelung die Verpflichtung hatte – wegen der impliziten Verpflichtung der Mitgliedstaaten, ein wirksames Kontroll- und Überwachungssystem einzurichten –, nach den Feststellungen des Rechnungshofs die Beihilfeanträge für das Jahr 2000 rückwirkend mit Hilfe des neuen Messsystems zu kontrollieren.

[79] 78 Nach ständiger Rechtsprechung erlegt Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1258/1999 den Mitgliedstaaten die allgemeine Verpflichtung auf, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, dass die durch den EAGFL finanzierten Vorhaben tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen und um die infolge von Unregelmäßigkeit oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen, auch wenn die spezifische Gemeinschaftshandlung nicht ausdrücklich den Erlass dieser oder jener Kontrollmaßnahme vorsieht. Weiter ergibt sich aus dieser Vorschrift, betrachtet im Licht der durch Art. 10 EG begründeten Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit mit der Kommission, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, die ordnungsgemäße Erfüllung der materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der betreffenden Prämien sicherzustellen (vgl. in diesem Sinne in Bezug auf Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 729/70, der gleich lautet wie Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1258/1999, Urteil vom 11. Januar 2001, Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 71 angeführt, Randnr. 81 und die dort angeführte Rechtsprechung).

[80] 79 Es ist auch festzustellen, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 8 der Verordnung Nr. 3508/92 sowie nach Art. 6 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 verpflichtet sind, ein System von Verwaltungskontrollen und Kontrollen vor Ort einzurichten, das sicherstellt, dass die materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen ordnungsgemäß erfüllt sind (Urteil vom 25. Juli 2006, Belgien/Kommission, oben in Randnr. 72 angeführt, Randnr. 53).

[81] 80 Was speziell die Regelung der in Rede stehenden Prämien angeht, geht aus den Art. 12 und 13 der Verordnung Nr. 1254/1999 hervor, dass die Erzeuger die Grundprämien und die Extensivierungsprämie nur erhalten können, wenn ihre Betriebe eine bestimmte Besatzdichte nicht übersteigen, d. h. ein bestimmtes Verhältnis von Weidefläche, die zur Ernährung der Tiere verwendet wird, zur verfügbaren Betriebsfläche. Demnach ist eine korrekte Ermittlung der Weidefläche unerlässliche Bedingung für die Berechnung des Besatzdichtefaktors und somit für die Gewährung der Grundprämien und der Extensivierungsprämie. Gemäß Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 wird keinerlei Beihilfe für Flächen gewährt, wenn die festgestellte Differenz über 20 % der ermittelten Fläche liegt.

[82] 81 In Anbetracht des Vorstehenden ist festzustellen, dass die einschlägige Gemeinschaftsregelung die Mitgliedstaaten verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, die die zuverlässige Ermittlung der Weideflächen ermöglichen, um sicherzustellen, dass die materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der Grundprämien und der Extensivierungsprämie, darunter die Berechnung des Besatzdichtefaktors, ordnungsgemäß erfüllt sind. Es stellt sich daher die Frage, ob die Kommission zu Recht der Ansicht war, dass die österreichischen Behörden diese Verpflichtung im vorliegenden Fall verletzt haben.

[83] 82 Aus den Akten geht hervor, dass die österreichischen Behörden die Voraussetzungen für die Gewährung der Grundprämien und der Extensivierungsprämie für das Jahr 2000 im Land Salzburg und teilweise in Kärnten und in der Steiermark überprüft haben, ohne das neue auf Orthofotos gestützte Messsystem zu verwenden.

[84] 83 Aus den Akten ergibt sich auch, dass die Prüfer des Rechnungshofs im Rahmen einer im Land Salzburg im Mai 2001 durchgeführten Prüfung bei der Anwendung des neuen Systems festgestellt haben, dass die angemeldeten Weideflächen verglichen mit den nach Auswertung der Luftaufnahmen festgestellten Weideflächen um 52 % bzw. um 33 % überhöht waren. Die Prüfer stellten weiter fest, dass nach Korrektur der überhöhten Flächenangaben einige Betriebe im Rahmen der Extensivierungsprämienregelung für 2000 nicht mehr förderfähig waren. Die Feststellung solch erheblicher Unregelmäßigkeiten zwischen den angemeldeten und den mit Hilfe des neuen Messsystems ermittelten Flächen ist zweifellos geeignet, ernsthafte Zweifel zu begründen, dass das alte Messsystem in der Lage ist, die Einhaltung der Voraussetzungen für die Gewährung der fraglichen Prämien zu gewährleisten. Solche Unregelmäßigkeiten können den EAGFL daher einem realen Risiko eines Verlustes aussetzen.

[85] 84 Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die österreichischen Behörden angesichts eines solchen bei den Kontrollen des Rechnungshofs eindeutig festgestellten Risikos eines Verlustes für den EAGFL entsprechend ihrer sich aus der einschlägigen Gemeinschaftsregelung ergebenden Verpflichtung – wie sie oben in den Randnr. 77 bis 81 beschrieben wurde –, reagieren mussten und ihre Untätigkeit dem Nichterlass von implizit erforderlichen Kontrollmaßnahmen zur Sicherstellung, dass die materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der in Rede stehenden Prämien ordnungsgemäß erfüllt sind, gleichkommt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. Juli 2006, Belgien/Kommission, oben in Randnr. 72 angeführt, Randnrn. 55 und 57). Nach der Rechtsprechung erkennt die Kommission bestimmte Ausgaben des betreffenden Mitgliedstaats zu Recht nicht an, wenn ein Kontrollsystem fehlt oder das eingerichtete derartige Mängel aufweist, dass Zweifel an der Erfüllung der Voraussetzungen für die Gewährung der fraglichen Prämien bestehen (Urteil Spanien/Kommission, oben in Randnr. 76 angeführt, Randnrn. 36).

[86] 85 Im vorliegenden Fall steht fest, dass sich die österreichischen Behörden darauf beschränkt haben, Maßnahmen hinsichtlich der Betriebe zu ergreifen, bei denen der Rechnungshof Flächenabweichungen festgestellt hatte. Sie waren nicht der Ansicht, dass es notwendig sei, die Anträge für das Jahr 2000 angesichts der Abweichungen, die vom Rechnungshof festgestellt worden waren, mit Hilfe des neuen Messsystems zumindest stichprobenartig zu überprüfen. Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die Kommission zu Recht annehmen konnte, dass die österreichischen Behörden nicht die Kontrollmaßnahmen ergriffen haben, die erforderlich waren, um die ordnungsgemäße Erfüllung der materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der Grundprämien und der Extensivierungsprämie sicherzustellen und um zu verhindern, dass der EAGFL einem realen Risiko eines Verlustes ausgesetzt wird.

[87] 86 Diese Feststellung kann durch das Vorbringen der Republik Österreich, die im maßgeblichen Zeitpunkt geltende Regelung habe den Mitgliedstaaten bloß die Möglichkeit eröffnet, das neue auf Orthofotos gestützte Messsystem zu verwenden, ohne eine Verpflichtung dazu zu begründen, nicht in Frage gestellt werden. Denn im vorliegenden Fall verfügten die österreichischen Behörden, indem sie ein solches System eingerichtet hatten, noch bevor es obligatorisch wurde, über ein Kontrollmittel, das maßgebliche Hinweise über die ausdrücklichen Pflichten der im maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Regelung hinaus liefern konnte. Die Kommission durfte die Hinweise auf ernsthafte und berechtigte Zweifel und die Gefahr eines Verlustes zum Schaden des EAGFL nicht einfach deshalb außer Acht lassen, weil der Einsatz des Systems, das die Abweichungen aufgedeckt hat, nicht obligatorisch gewesen war (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. Juli 2006, Belgien/Kommission, oben in Randnr. 72 angeführt, Randnr. 49).

[88] 87 Im Übrigen haben die österreichischen Behörden selbst im Schreiben vom 2. Mai 2000 die Verwendung des neuen auf Orthofotos gestützten Messsystems vorgeschlagen. Aus diesem Schreiben ergibt sich, dass der Vorschlag gerade deshalb gemacht wurde, um den Problemen im Zusammenhang mit der Ermittlung der Almfutterflächen abzuhelfen, die laut dem Schreiben "in Österreich vielen praktischen Problemen [unterliegt]". Außerdem hat die Republik Österreich selbst sowohl in ihren Schriftsätzen als auch in der Sitzung eingeräumt, dass das Orthofoto-System eine viel genauere Bestimmung und Kontrolle der Futterflächen ermöglicht. Da die österreichischen Behörden somit selbst die Zuverlässigkeit des alten Messsystems bezweifelten, hätten sie erst recht auf die Feststellungen des Rechnungshofs reagieren und die Maßnahmen ergreifen müssen, die zur Erfüllung der materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen erforderlich sind.

[89] 88 Aus diesen Erwägungen lässt sich der Schluss ziehen, dass die österreichischen Behörden nach der maßgeblichen Regelung auf die vom Rechnungshof festgestellten Abweichungen hätten reagieren müssen. Die Kommission konnte daher zu Recht ernsthafte und berechtigte Zweifel daran haben, dass die österreichischen Behörden ihre Verpflichtung, die Erfüllung der materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der Grundprämien und der Extensivierungsprämie sicherzustellen, eingehalten hatten, da sie nach Feststellung der genannten Abweichungen keine hinreichenden Kontrollmaßnahmen ergriffen haben.

[90] Zum Vorbringen der Republik Österreich zur Rechtfertigung der Nichtanwendung des neuen Messsystems

[91] 89 Die Republik Österreich trägt vor, dass die Nichtanwendung des neuen Messsystems im Jahr 2001 auf die Anträge für das Jahr 2000 erstens durch technische Gründe gerechtfertigt sei, zweitens, weil die Ergebnisse bei Verwendung dieses Systems wegen möglicher Änderungen des Geländes hätten falsch gewesen sein können, drittens, weil diese Methode zu einem Verstoß gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit geführt hätte, und viertens, weil eine solche Verwendung zur Nichteinhaltung des spätesten Auszahlungstermins, des 30. Juni 2001, geführt hätte.

[92] 90 Was erstens die technischen oder logistischen Schwierigkeiten betrifft, ist an die Rechtsprechung zu erinnern, wonach ein Mitgliedstaat die mangelnde Einrichtung eines adäquaten Kontrollsystems nicht mit praktischen Schwierigkeiten rechtfertigen kann (Urteile des Gerichtshofs vom 21. Februar 1991, Deutschland/Kommission, C-28/89, Slg. 1991, I-581, Randnr. 18, und Spanien/Kommission, oben in Randnr. 76 angeführt, Randnr. 44).

[93] 91 Dazu ist im Übrigen festzustellen, dass die Republik Österreich niemals technische oder logistische Gründe, die die rückwirkende Anwendung der im Jahr 2001 mit Hilfe des neuen Messsystems erstellten Flächendaten auf die Anträge für das Jahr 2000 nahezu unmöglich gemacht hätten, angeführt und erst recht nicht nachgewiesen hat. Hingegen hat sie im Verwaltungsverfahren ausdrücklich anerkannt, dass eine Kontrolle der Anträge für das Jahr 2000 auf der Grundlage der mit Hilfe des neuen Messsystems ermittelten Daten möglich war.

[94] 92 Was zweitens das Argument der Republik Österreich betrifft, dass eine Anwendung der im Jahr 2001 dank des neuen Messsystems erlangten Daten auf die Beihilfeanträge für das Jahr 2000 aufgrund möglicher Veränderungen des Geländes (Lawinen, Erdrutsch oder Überwachsungen usw.) zu fehlerhaften Ergebnissen geführt hätte, so lässt sich nicht von vornherein ausschließen, dass Änderungen der Oberfläche einen Vergleich von Daten aus verschiedenen Zeitabschnitten grundsätzlich problematisch machen können. Diese Erwägung ist insbesondere dann von Bedeutung, wenn zwischen dem Einreichen des Beihilfeantrags und den Verwaltungskontrollen und den Kontrollen vor Ort viel Zeit vergangen ist.

[95] 93 Indessen ist festzustellen, dass es im vorliegenden Fall kaum vorstellbar ist, dass es zwischen 2000 und 2001 so viele gravierende Änderungen des Geländes in so vielen Fällen gab, dass ein Vergleich zwischen den im Jahr 2000 angegebenen Flächen und den im Laufe des folgenden Jahres tatsächlich ermittelten Flächen zu falschen Ergebnissen geführt hätte. Jedenfalls beschränkt sich die Republik Österreich auf eine allgemeine Behauptung, ohne in ihren Schriftsätzen oder in der Sitzung auf eine gezielte Frage des Gerichts einen entsprechenden Nachweis dafür zu erbringen.

[96] 94 Was drittens das Argument der Republik Österreich betrifft, dass sie das berechtigte Vertrauen der Landwirte und ihr Recht auf Rechtssicherheit verletzt hätte, wenn sie die Zahlungen aufgrund der "Verknüpfung von nicht vergleichbaren Datenbeständen" zurückgefordert hätte, ist zunächst festzustellen, dass es in Anbetracht des Vorstehenden keineswegs erwiesen ist, dass der Vergleich zwischen den im Jahr 2000 angegebenen Flächen und den im Laufe des folgenden Jahres tatsächlich ermittelten Flächen eine "Verknüpfung von nicht vergleichbaren Datenbeständen" bedeutet. Dieses Vorbringen ist daher schon aus diesem Grund zu verwerfen.

[97] 95 Jedoch ist auch darauf hinzuweisen, dass die Kommission ihren Vorwurf gegenüber den österreichischen Behörden, die Zahlungen nicht zurückgefordert zu haben, nicht allein mit dem Unterschied zwischen den in den Anträgen angegebenen Futterflächen und den mit Hilfe des neuen Messsystems ermittelten Flächen begründet hat. Wie sich oben aus Randnr. 73 ergibt, rügt sie, dass keine zusätzlichen Kontrollen durchgeführt wurden, nachdem der Rechnungshof Abweichungen festgestellt hatte, um nachzuprüfen, dass keine Gelder an nicht prämienfähige Landwirte gezahlt worden waren. Insoweit können sich die Landwirte nicht auf den Schutz des berechtigten Vertrauens oder den Grundsatz der Rechtssicherheit berufen, um der Rückforderung der Beihilfen wegen der in ihren Anträgen falsch angegebenen Almfutterfläche entgegenzutreten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. April 2008, Belgien/Kommission, oben in Randnr. 72 angeführt, Randnrn. 89 und 90).

[98] 96 Was viertens das Argument der Republik Österreich betrifft, dass es nicht möglich gewesen wäre, den spätesten Auszahlungstermin, den 30. Juni 2001, einzuhalten und sie damit gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen hätte, wenn sie die Kontrollen nach dem neuen Messsystem hätte durchführen müssen, so ergibt sich, wie bereits oben in Randnr. 86 ausgeführt wurde, aus den Akten, dass die Republik Österreich selbst bereits in ihrem Schreiben vom 2. Mai 2000 vorgetragen hatte, dass das neue Messsystem zu genaueren Ergebnissen führe und erforderlich sei, um den praktischen Problemen im Zusammenhang mit der Ermittlung der Almfutterflächen abzuhelfen. Die Kontrollen der Prüfer des Rechnungshofs fanden aber im Mai 2001 statt, d. h. ein Jahr nach diesem Schreiben der Republik Österreich. Aus den Akten ergibt sich weiter, dass das neue System zum Zeitpunkt der Kontrollen des Rechnungshofs in den drei betreffenden Ländern zumindest teilweise bereits funktionsfähig war.

[99] 97 Unter diesen Umständen kann sich die Republik Österreich zur Rechtfertigung ihrer Untätigkeit, die zur Verletzung ihrer Verpflichtung geführt hat, die Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um sich zu vergewissern, dass die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, nicht auf ihr eigenes Versäumnis berufen, d. h. auf den Umstand, dass sie keine Kontrollen auf der Grundlage des neuen Messsystems vorgenommen hat.

[100] 98 Außerdem ist jedenfalls festzustellen, dass sich die Republik Österreich zur Rechtfertigung, dass das neue Messsystem nicht angewandt wurde, nicht allgemein darauf berufen kann, dass der späteste Zahlungstermin und die Frist bis zum 30. Juni 2001 nicht hätten eingehalten werden können. Zwar ist richtig, dass nach Art. 22 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1254/1999 die Zahlungen spätestens am 30. Juni des Jahres nach dem Kalenderjahr, für das sie beantragt wurden, erfolgen müssen und dass eine Überschreitung dieser Frist gemäß Art. 4 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 296/96 der Kommission vom 16. Februar 1996 über die von den Mitgliedstaaten zu übermittelnden Angaben und zur monatlichen Übernahme der vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, finanzierten Ausgaben und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2776/88 (ABl. L 39, S. 5) zu Kürzungen führen kann. Es ist jedoch festzustellen, dass die Kommission den österreichischen Behörden nicht vorgeworfen hat, nicht alle Anträge für das Jahr 2000 in den drei betreffenden Ländern systematisch überprüft zu haben. Sie hat nur gerügt, dass sie nach den Feststellungen des Rechnungshofs keine weiteren Kontrollen in Form von zusätzlichen Stichproben vorgenommen haben. Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass die Zahlungsfrist in einer großen Zahl der Fälle trotzdem hätte eingehalten werden können, wenn die österreichischen Behörden solche stichprobenartige Kontrollen mit Hilfe des neuen Messsystems durchgeführt hätten.

[101] 99 Aber selbst wenn wegen der von der Kommission verlangten Überprüfung die Frist vom 30. Juni 2001 nicht hätte eingehalten werden können, so ist daran zu erinnern, dass Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 296/96 eine Überschreitung der Zahlungsfrist in ordnungsgemäß begründeten Fällen erlaubt und dass die Kürzungen nur vorgenommen werden, wenn mehr als 4 % der Zahlungen verspätet erfolgten. Nach alledem kann dem Argument der Überschreitung der Zahlungsfrist vom 30. Juni 2001 nicht gefolgt werden.

[102] 100 Die Republik Österreich macht des weiteren geltend, dass die Unterschiede zwischen den in den Anträgen für das Jahr 2000 angegebenen Futterflächen und den im Jahr 2001 mit Hilfe des neuen Messsystems tatsächlich ermittelten Flächen in der Änderung des Systems begründet lägen. Die Kommission räumt ein, dass nicht ausgeschlossen sei, dass solche Unterschiede teilweise in der Änderung des Systems begründet lägen. Es ist jedoch festzustellen, dass die österreichischen Behörden in Anbetracht der äußerst signifikanten Unterschiede, die der Rechnungshof bei zwei stichprobenartig ausgewählten Almen (52 % und 33 %) sowie auf Länderebene (Überschreitung um ein Drittel) festgestellt hat und die jede zulässige Toleranzmarge weit überschritten haben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. April 2008, Belgien/Kommission, oben in Randnr. 72 angeführt, Randnrn. 101 bis 103), vernünftigerweise Zweifel haben mussten, dass solche Unterschiede allein durch die Systemänderung zu erklären sind. Diese Unterschiede, die die in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 vorgesehene Schwelle von 20 % bei Weitem überschreiten, hätten die österreichischen Behörden dazu veranlassen müssen, andere Kontrollen vorzunehmen, um festzustellen, ob die von den Prüfern des Rechnungshofs ausgewerteten Fälle nur Einzelfälle waren und die bemerkten Unterschiede tatsächlich in der Änderung des System begründet lagen oder ob sie die Folge von überhöhten Angaben in den Anträgen für das Jahr 2000 waren. Die österreichischen Behörden haben jedoch zu keinem Zeitpunkt überprüft, ob die festgestellten Unterschiede tatsächlich in der Systemänderung begründet lagen, wie die Republik Österreich behauptet. Dieses Argument ist daher auch zu verwerfen.

Zum Bestehen eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems

[103] 101 Die Republik Österreich trägt vor, dass sie jedenfalls das Bestehen eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen habe, das die Überprüfung der Anträge für das Jahr 2000 ermöglicht habe. Sie habe alle nach dem Gemeinschaftsrecht vorgeschriebenen Kontrollen vorgenommen und die besten, verfügbaren Kontrollmethoden verwendet.

[104] 102 Dazu ist zunächst zu bemerken, dass die nationalen Behörden nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3887/92 und Art. 8 der Verordnung Nr. 3508/92 verpflichtet sind, zuverlässig zu prüfen, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen und Prämien eingehalten wurden, d. h. im vorliegenden Fall die Angaben zu den Flächen zu prüfen, indem sie Verwaltungskontrollen und ergänzend Kontrollen vor Ort an einer signifikanten Stichprobe der Anträge durchführen. Außerdem stellt die Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen schon für sich allein einen entscheidenden Bestandteil der ordnungsgemäßen Anwendung einer flächengebundenen Beihilferegelung dar. Das Fehlen eines verlässlichen Systems der Identifizierung der Parzellen birgt an sich schon ein hohes Risiko eines Schadens für den Gemeinschaftshaushalt in sich (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Februar 2005, Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 70 angeführt, Randnr. 97).

[105] 103 Die Republik Österreich macht geltend, dass die österreichischen Behörden in den Almgebieten, in denen sie keine Orthofotos zur Verfügung gehabt hätten, die Verwaltungskontrollen auf der Grundlage der plausibilisierten Angaben in den Anträgen und den Almkatastern durchgeführt hätten. Bei dieser Art von Flächen, die schwerer zugänglich seien, erlangten die Angaben der Landwirte in den Anträgen eine stärkere Bedeutung. Aus diesem Grund hätten die österreichischen Behörden den Schwerpunkt auf die Verstärkung der Kontrollen an Ort und Stelle gesetzt. Darüber hinaus sei die Risikoanalyse angepasst und die Kontrollintensität in Bezug auf Almfutterflächen gegenüber dem Jahr 1999 deutlich gesteigert worden, wodurch das Risiko von Unregelmäßigkeiten habe minimiert werden können.

[106] 104 Die AMA hat in ihrem Schreiben vom 24. Mai 2002 an den österreichischen Rechnungshof darauf hingewiesen, dass die Antragsteller in den Anträgen die tatsächlich genutzten Flächen angeben müssten und dass "[das i] n Zusammenhang mit der Extensivierungsprämie die angegebenen Futterflächen im Mehrfachantrag und in der Almauftriebsliste [seien]". Weiter heißt es, dass "[d] ie Anträge im vorgegebenen Ausmaß den [einschlägigen] Verordnungen [der Gemeinschaft] entsprechend vor Ort kontrolliert [werden]".

[107] 105 Das von der Republik Österreich beschriebene Kontrollsystem maß den von den Antragstellern stammenden, "plausibilisierten" Angaben somit grundlegende Bedeutung zu. Im Rahmen dieses Systems bezogen sich diese Angaben grundsätzlich auf die Flächen, auf deren Grundlage die Prämien vergeben wurden, vorbehaltlich möglicher Berichtigungen nach Stichprobenkontrollen vor Ort, die mit Hilfe eines Messsystems durchgeführt wurden, das die österreichischen Behörden selbst für nicht völlig zuverlässig hielten. Ein solches Kontrollsystem kann aber nicht als ein System betrachtet werden, das einen Grad an Zuverlässigkeit aufweist, der die Bedenken der Kommission nach den vom Rechnungshof entdeckten Unregelmäßigkeiten hinsichtlich der Erforderlichkeit zusätzlicher Kontrollen auf der Grundlage der neuen Methode in den Gebieten, in denen diese Methode bereits verfügbar war, ausräumen konnte. Außerdem zeigen die Ergebnisse der auf der Grundlage dieser neuen Methode durchgeführten Kontrollen, die erhebliche Unterschiede zutage förderten, dass das frühere System kein angemessenes und wirksames System von Überwachungsmaßnahmen war.

[108] 106 Das Argument der Republik Österreich, dass die Landwirte ihre Anträge ab dem Jahr 2001 auf der Grundlage der detaillierten Vorgaben des Leitfadens der AMA gestellt und ihre auf diese Weise berechneten Flächen zudem verringert hätten, um überhöhte Flächenangaben zu vermeiden, macht die Schwächen des früheren Messsystems deutlich und bestätigt, dass die Kommission Zweifel an der Zuverlässigkeit des früheren Kontrollsystems haben konnte, so dass der Verzicht der österreichischen Behörden auf die Durchführung von Kontrollen anhand des neuen Messsystems noch weniger gerechtfertigt ist.

[109] 107 Was speziell das Argument betrifft, dass die Kontrollen vor Ort im Vergleich zu den im Jahr 1999 durchgeführten Kontrollen verstärkt worden seien, so hat die Republik Österreich nur angeführt, die Kontrollen auf der Grundlage des früheren Systems verstärkt zu haben. Solche Maßnahmen reichen jedoch im vorliegenden Fall nicht aus, um die Zweifel an der Ermittlung der Almfutterflächen zu zerstreuen, da die Verstärkung der Kontrollen nach der früheren Messmethode erfolgte und somit keinen hinreichenden Grad an Genauigkeit gewährleisten konnte, wie sich im Übrigen aus dem Umstand ergibt, dass der Rechnungshof signifikante Unterschiede bei der Ermittlung der Futterfläche feststellte. Jedenfalls hat die Republik Österreich nicht den nach der in den Randnrn. 71 und 72 genannten Rechtsprechung erforderlichen Nachweis dafür erbracht, dass diese verstärkten Kontrollen tatsächlich durchgeführt wurden und ein zuverlässiges und funktionstüchtiges Kontrollsystem bestand.

[110] 108 Das Argument der Republik Österreich schließlich, dass in jedem Fall der für die Zahlung der Extensivierungsprämie festgesetzte Besatzdichtefaktor von 1, 4 GVE "im Durchschnitt eines Bundeslandes" eingehalten worden sei, kann ebenfalls nicht durchgreifen. Denn erstens ist der Besatzdichtefaktor nach Art. 13 der Verordnung Nr. 1254/1999 für jeden einzelnen Betrieb und nicht "im Durchschnitt eines Bundeslandes" festzustellen. Die Republik Österreich kann sich daher nicht auf das Vorbringen beschränken, dass der Besatzdichtefaktor "im Durchschnitt eines Bundeslandes" eingehalten worden sei, ohne zum Nachweis ihrer Kontrollen oder ihrer Zahlen Angaben zu den einzelnen Anträgen zu machen.

[111] 109 Zweitens ist der Besatzdichtefaktor zwar eine Voraussetzung für die Gewährung der in Rede stehenden Prämien, es ist jedoch daran zu erinnern, dass gemäß Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 keinerlei Beihilfe für Flächen gewährt wird, wenn der Unterschied zwischen der ermittelten Fläche und der angegebenen Fläche 20 % überschreitet, ohne dass dabei auf die Einhaltung des Besatzdichtefaktors Bezug genommen wird. Selbst wenn der Besatzdichtefaktor auf Betriebsebene eingehalten worden wäre, was im Übrigen nicht erwiesen ist, wären die ernsthaften Zweifel der Kommission an der Rechtmäßigkeit bestimmter Zahlungen dennoch berechtigt gewesen, da die Zahlungen an nicht prämienfähige Landwirte nach Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 ergangen waren und nicht immer die erforderlichen Sanktionen verhängt worden waren. In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 seine Bedeutung verlieren würde, wenn man der Argumentation der Republik Österreich folgte und nur die Einhaltung des Besatzdichtefaktors berücksichtigt würde.

[112] 110 Nach alledem ist der erste Klagegrund zu verwerfen.

Zum zweiten Klagegrund: Kein reales Risiko eines Verlustes oder einer Unregelmäßigkeit zum Schaden des EAGFL

Vorbringen der Parteien

[113] 111 Mit ihrem zweiten Klagegrund macht die Republik Österreich geltend, dass jedenfalls die zweite im Dokument Nr. VI/5330/97 aufgestellte Voraussetzung für eine finanzielle Berichtigung zu Lasten eines Mitgliedstaats, nämlich die Begründung eines realen Risikos eines finanziellen Schadens für den Fonds infolge der gerügten Kontrollschwächen, im vorliegenden Fall nicht erfüllt sei.

[114] 112 Erstens sei die Sachverhaltsermittlung, auf die die Kommission ihre Begründung für das Vorliegen einer Unregelmäßigkeit von Seiten der österreichischen Behörden stütze, unzureichend. Aufgrund der unterschiedlichen Vorgangsweise bei Flächenermittlung und Flächenkontrolle könne aus den Feststellungen des Rechnungshofs nicht automatisch, ohne Durchführung einer Kontrolle an Ort und Stelle, geschlossen werden, dass tatsächlich Abweichungen zwischen den angegebenen und den tatsächlich ermittelten Flächen bestünden. Der Großteil der Flächenreduktion im Jahr 2000 sei auf die neue Messmethode und darauf zurückzuführen, dass viele Landwirte in ihren Anträgen die Größe ihrer Futterflächen verringert hätten, um Überdeklarationen zu vermeiden.

[115] 113 Zweitens weist die Republik Österreich darauf hin, dass in den drei Bundesländern, auf die sich die streitige finanzielle Berichtigung bezogen habe, der Besatzdichtefaktor von 1, 4 GVE je Hektar Futterfläche nicht überschritten worden sei, selbst wenn man sich nur auf die Heimfutterfläche der kontrollierten Betriebe beziehe, ohne die Almfutterflächen zu berücksichtigen, die sie hätten nutzen können, so dass die Bedingungen für die Gewährung der Extensivierungsprämie erfüllt gewesen seien. Entgegen der Behauptung der Kommission beruhe die Berechnung, wonach die weit überwiegende Anzahl der Betriebe in Österreich gar nicht auf die Almfutterfläche zurückgreifen müsse, um den Besatzdichtefaktor zu erfüllen, auf einzelbetrieblicher Ermittlung.

[116] 114 Drittens habe die Gewährung der Grundprämien für das Jahr 2000 keinerlei finanzielles Risiko für den Fonds ergeben. Denn indem die Kommission bei der Anwendung der Regelung für "Kleinerzeuger", nach der Erzeuger mit einer Herde bis zu 15 GVE den Besatzdichtefaktor nicht einhalten müssten, nur die Betriebe berücksichtigt habe, die im Antragsjahr 2000 keine Almfutterflächen angegeben hätten, habe sie unberücksichtigt gelassen, dass 98 % aller österreichischen Betriebe, die die Grundprämie beantragten, die Maximalbesatzdichte von 2 GVE/ha nach Art. 12 der Verordnung Nr. 1254/1999 allein schon unter Heranziehung ihrer Heimfutterflächen einhielten, so dass in diesen Fällen unerheblich sei, auf welche Art die Größe der Almfutterflächen ermittelt werde. Insbesondere im Bundesland Salzburg benötigten nur 47 Betriebe die Angabe ihrer Almfutterfläche, um für die Grundprämie in Betracht kommen zu können. Diese Betriebe verfügten aber gemeinsam mit der anteiligen Almfutterfläche über die erforderliche Futterfläche für die Grundprämien und hätten die Gesamtbesatzdichte von 2 GVE unabhängig von ihren Almfutterflächen nicht überschritten.

[117] 115 Die Kommission beantragt, das Vorbringen der Republik Österreich zu verwerfen.

Würdigung durch das Gericht

[118] 116 Nach ständiger Rechtsprechung ist die Kommission im Zusammenhang mit dem EAGFL nicht verpflichtet, das Vorhandensein eines tatsächlichen Schadens nachzuweisen, sondern kann sich darauf beschränken, ernsthafte Indizien hierfür anzugeben (vgl. Urteile des Gerichtshofs vom 7. Oktober 2004, Spanien/Kommission, C-153/01, Slg. 2004, I-9009, Randnr. 66, und vom 7. Juli 2005, Griechenland/Kommission, C-5/03, Slg. 2005, I-5925, Randnr. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung). Es geht vielmehr darum, die Wahrscheinlichkeit eines Schadens zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts zu belegen (vgl. Urteil vom 11. Januar 2001, Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 71 angeführt, Randnr. 83 und die dort angeführte Rechtsprechung).

[119] 117 In schwierigen Fällen, in denen die Höhe des Schadens nicht genau in Erfahrung gebracht werden kann, muss der Verlust für den Gemeinschaftshaushalt durch eine Beurteilung des Risikos bestimmt werden, dem der Gemeinschaftshaushalt durch die mangelhafte Kontrolle ausgesetzt war. Zwar ist es Sache der Kommission, einen Verstoß gegen die Vorschriften über die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen, ist dieser Nachweis aber erbracht, muss der Mitgliedstaat gegebenenfalls nachweisen, dass der Kommission hinsichtlich der hieraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist. Es ist dann Sache des Mitgliedstaats, die Richtigkeit seiner Zahlen möglichst eingehend und vollständig nachzuweisen und gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Berechnungen der Kommission darzutun (vgl. Urteile vom 7. Oktober 2004, Spanien/Kommission, oben in Randnr. 116 angeführt, Randnrn. 66 und 67, und vom 7. Juli 2005, Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 116 angeführt, Randnr. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung).

[120] 118 Dazu ist zunächst zu bemerken, dass sich aus der Prüfung des ersten Klagegrundes ergibt, dass die Kommission zu Recht ernsthafte Zweifel daran hatte, dass die Republik Österreich ihren Kontrollpflichten in Bezug auf die im Jahr 2000 gestellten Anträge auf Extensivierungsprämie und Grundprämien nachgekommen war. Außerdem ist festzustellen, dass die Kommission während des Verwaltungsverfahrens und im Zusammenfassenden Bericht die nachteiligen Folgen für den EAGFL berücksichtigt hat, die sich aus der Untätigkeit der österreichischen Behörden, durch die sie ihre Kontrollpflichten verletzten, möglicherweise ergeben konnten. Denn aus den Nrn. B. 6. 4. 1 und B. 6. 4. 4 des Zusammenfassenden Berichts geht hervor, dass die Kommission der Ansicht war, die Nichtanwendung des neuen Messsystems habe dazu geführt, dass Gelder zu Unrecht an nicht prämienfähige Landwirte gezahlt worden und nicht immer die erforderlichen Sanktionen verhängt worden seien. Außerdem könnte die Nichtanwendung der Kontrollmethode in bestimmten Fällen bedeuten, dass für einen Landwirt, der angegeben habe, nah an der Fördergrenze von 1, 4 UGB/ha zu liegen, diese in Wirklichkeit jedoch überschritten habe, keine Extensivierungsprämie hätte gezahlt und an den EAGFL deklariert werden dürfen.

[121] 119 Es ist festzustellen, dass die Kommission demzufolge ernsthafte Indizien für das Vorhandensein eines Schadens für den EAGFL aufgrund des Verstoßes der Republik Österreich gegen ihre Kontrollpflicht angegeben hat. Es ist nun zu prüfen, ob die Republik Österreich Beweise vorgelegt hat, die die Feststellungen der Kommission zum Risiko eines Verlustes für den EAGFL entkräften.

[122] 120 Was erstens das Argument der Republik Österreich betrifft, dass die Sachverhaltsermittlung der Kommission unzureichend sei, weil ohne Durchführung einer Kontrolle an Ort und Stelle nicht der Schluss gezogen werden könne, dass tatsächlich Abweichungen zwischen den angegebenen und den tatsächlich ermittelten Flächen bestünden, so greift das Argument nicht durch. Die Kommission muss nach der oben in den Randnrn. 116 und 117 angeführten Rechtsprechung entgegen dem Vorbringen der Republik Österreich nicht die tatsächlichen Abweichungen zwischen den angegebenen und den tatsächlich ermittelten Flächen bestimmen, um das Risiko eines Verlustes für den EAGFL nachzuweisen. Sie kann sich darauf beschränken, ernsthafte Indizien dafür anzugeben, dass die Verletzung der Kontrollpflichten durch die österreichischen Behörden wegen der mangelhaften Kontrolle das Risiko eines Schadens mit sich brachte, was sie – wie sich aus Randnr. 118 ergibt – getan hat.

[123] 121 Zweitens ist zu dem Argument, dass der Besatzdichtefaktor von 1, 4 GVE/ha in den drei betreffenden Ländern eingehalten wurde, festzustellen, dass entsprechend den Erwägungen in den Randnrn. 108 und 109 selbst die Einhaltung des Besatzdichtefaktors für jeden einzelnen Betrieb, die aber nicht erwiesen ist, das Risiko eines Schadens für den EAGFL nicht ausschließen könnte, weil die Überprüfung einzig der Einhaltung des Besatzdichtefaktors, ohne die Richtigkeit der Flächenangaben sicherzustellen, trotzdem dazu führen kann, dass unter Verstoß gegen Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 zu Unrecht Beihilfen gewährt werden.

[124] 122 Was drittens das Argument angeht, dass der EAGFL durch die Gewährung der Grundprämien keineswegs einem finanziellen Schaden ausgesetzt gewesen sei, ergibt sich aus Nr. B. 6. 4. 3 des Zusammenfassenden Berichts, dass die Kommission nach dem Schlichtungsverfahren von der streitigen Pauschalberichtigung die Zahlungen an Landwirte ausgenommen hat, die keine Almfutterflächen angegeben haben, wie z. B. Kleinerzeuger, die über weniger als 15 GVE verfügen, und Landwirte, die in ihre Beihilfeanträgen keine Almflächen einbezogen haben.

[125] 123 Im Übrigen hat die Republik Österreich nicht im Einzelnen und vollständig nachgewiesen, dass die Schlussfolgerungen der Kommission hinsichtlich des Risikos eines Verlustes für den EAGFL falsch waren. Sie hat nämlich nur darauf verwiesen, dass allgemein 98 % der österreichischen Betriebe die Maximalbesatzdichte von 2 GVE schon allein mit den Heimfutterflächen einhielten, und die 47 Betriebe im Land Salzburg, die die Almfutterfläche hätten anmelden müssen, um Anspruch auf die Grundprämie zu haben, "gemeinsam" über die entsprechende Futterfläche verfügten. Aufgrund der von ihr erbrachten Nachweise kann man jedoch das Risiko eines finanziellen Schadens für den EAGFL nicht ausschließen, da der Besatzdichtefaktor nach Art. 12 der Verordnung Nr. 1254/1999 in Bezug auf die Grundprämien für jeden einzelnen Betrieb und nicht auf nationaler Ebene oder für eine Gruppe von Betrieben festzustellen ist.

[126] 124 Nach den vorstehenden Erwägungen ist der zweite Klagegrund ebenfalls zu verwerfen.

Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 10 EG

Vorbringen der Parteien

[127] 125 Die Republik Österreich wirft der Kommission vor, gegen ihre Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten aus Art. 10 EG verstoßen zu haben. Zum einen habe sie trotz des "laufenden Dialogs" mit den österreichischen Behörden im Jahr 2000 keinerlei Hinweise gegeben, dass das nationale Kontrollsystem unzureichend sei. Zum anderen habe sie in der angefochtenen Entscheidung die praktischen Schwierigkeiten bei der Umsetzung des neuen Messsystems nicht berücksichtigt. Der Umstand, dass die Dienststellen der Kommission auf das Schreiben der Republik Österreich vom 2. Mai 2000 erst am 28. November desselben Jahres geantwortet hätten, um ihr mitzuteilen, dass sie mit dem neuen Messsystem einverstanden seien, ohne auf die Dringlichkeit seiner Anwendung aufmerksam zu machen, habe sie in keiner Weise die Dringlichkeit einer Umstellung des österreichischen Systems erkennen lassen.

[128] 126 Hinzu komme, dass die Kommission eine Unzulänglichkeit des österreichischen Kontrollsystems nicht glaubhaft gemacht habe. Die Kommission habe selbst während dieses Verfahrens die Begründung für die angebliche Unzulänglichkeit der Kontrollen substanziell geändert. Zunächst habe sie den Verstoß gegen die im vorliegenden Fall geltende Gemeinschaftsregelung damit begründet, dass die Republik Österreich die Umstellung ihres Kontrollsystems nicht bereits im Jahr 2000 vorgenommen habe. In der Klagebeantwortung habe die Kommission letztlich zugestehen müssen, dass im Jahr 2000 keine rechtliche Verpflichtung zur flächendeckenden Anwendung des neuen Messsystems bestanden habe.

[129] 127 Die Kommission beantragt, das Vorbringen der Republik Österreich zu verwerfen.

Würdigung durch das Gericht

[130] 128 Der sich aus Artikel 10 EG ergebende Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gilt für das Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten und den Organen. Er bedeutet für die Mitgliedstaaten die Verpflichtung, alle geeigneten Maßnahmen zu treffen, um die Geltung und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten, und erlegt den Gemeinschaftsorganen entsprechende Pflichten zur loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten auf (vgl. Urteile des Gerichtshofs vom 16. Oktober 2003, Irland/Kommission, C-339/00, Slg. 2003, I-11757, Randnr. 71, und vom 4. März 2004, Deutschland/Kommission, C-344/01, Slg. 2004, I-2081, Randnr. 79 und die dort angeführte Rechtsprechung).

[131] 129 Dieser Grundsatz kommt insbesondere im Rahmen der in den Randnrn. 71 und 72 des vorliegenden Urteils genannten Regeln über die Beweislastverteilung zum Tragen. Durch den aktiven Beitrag, der sowohl von der Kommission als auch von den Mitgliedstaaten verlangt wird, wirken diese Regeln auf eine loyale Zusammenarbeit zwischen diesen Stellen bei der Feststellung hin, ob ein Verstoß gegen die Vorschriften der gemeinsamen Agrarmarktorganisation vorliegt. Daraus folgt, dass eine zutreffende Anwendung der Regeln über die Beweislastverteilung grundsätzlich bedeutet, dass Art. 10 EG gewahrt ist (Urteil vom 4. März 2004, Deutschland/Kommission, oben in Randnr. 128 angeführt, Randnrn. 80 und 81).

[132] 130 Der dritte Klagegrund fällt daher mit dem ersten Klagegrund zusammen, der keinen Erfolg hatte, wie sich aus den Randnrn. 70 bis 110 des vorliegenden Urteils ergibt. Denn die Argumente, die den vorliegenden Klagegrund stützen, betreffen im Wesentlichen die Anwendung der Regeln über die Beweislastverteilung.

[133] 131 Insbesondere kann die Republik Österreich der Kommission nicht vorwerfen, gegen die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit nach Art. 10 EG verstoßen zu haben, weil sie im Laufe des Jahres 2000 keine Hinweise auf die Unzulänglichkeit des nationalen Kontrollsystems gegeben habe, oder weil sie auf die Dringlichkeit der Anwendung des neuen Systems hätte aufmerksam machen müssen. Zum einen war es nämlich nach ihrer sich aus Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1258/1999 ergebenden Verpflichtung, betrachtet im Licht ihrer Pflicht nach Art. 10 EG zur loyalen Zusammenarbeit mit der Kommission, Sache der Republik Österreich, für eine korrekte Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften zu sorgen, indem sie ein System von Verwaltungskontrollen und Kontrollen an Ort und Stelle vorsieht, das die ordnungsgemäße Erfüllung der materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der betreffenden Prämien sicherstellt (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofs vom 11. Januar 2001, Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 71 angeführt, Randnr. 81, und vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, C-157/00, Slg. 2003, I-153, Randnr. 11). Zum anderen haben die österreichischen Behörden selbst, wie aus dem Schreiben vom 2. Mai 2000 hervorgeht, die Verwendung des neuen Messsystems vorgeschlagen, gerade um den praktischen Problemen im Zusammenhang mit der Ermittlung der Almfutterflächen abzuhelfen.

[134] 132 Nach dem Vorstehenden ist der dritte Klagegrund ebenfalls zu verwerfen.

Zum vierten Klagegrund: Rechtswidrige Erstreckung der streitigen finanziellen Berichtigung auf die Grundprämien

Vorbringen der Parteien

[135] 133 Die Republik Österreich wirft der Kommission vor, auf der Grundlage von Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 den Vorwurf der Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit der Gewährung der Extensivierungsprämie auf die Grundprämien erstreckt zu haben.

[136] 134 Die Kommission habe die streitige finanzielle Berichtigung fälschlicherweise auf die Grundprämien erstreckt, da die angefochtene Entscheidung auf in diesem Punkt mangelhaft ermittelten Tatsachen beruhe. Die Prüfung des Rechnungshofs im Mai 2001 habe sich auf die Extensivierungsprämie und damit insbesondere auf die Problematik bei der Antragstellung für Almfutterflächen bezogen.

[137] 135 Die Bedingungen für den Anspruch auf Grundprämien und Extensivierungsprämie unterschieden sich jedoch in wesentlichen Punkten. Die Republik Österreich bezieht sich insoweit auf den Endbericht der Schlichtungsstelle, wonach ein Verstoß gegen die Bestimmungen über die Extensivierungsprämie nicht ohne weiteres einen vergleichbaren Verstoß gegen die Bedingungen für die Gewährung der entsprechenden Grundprämie bedeute. Die Grundprämie und die Extensivierungsprämie stützten sich zwar auf dasselbe Kriterium, die Futterfläche eines Betriebes, allerdings unterschieden sie sich durch die Maximalbesatzdichte, die bei der Grundprämie 2 GVE/ha und bei der Extensivierungsprämie 1, 4 GVE/ha betragen dürfe. Außerdem werde die Extensivierungsprämie solchen Landwirten gewährt, die Anträge auf Grundprämien gestellt hätten. Zudem müsse bei der Flächenermittlung für die Extensivierungsprämie mindestens die Hälfte der Futterfläche beweidet werden. Außerdem werde die Futterfläche im Zusammenhang mit der Extensivierungsprämie restriktiver definiert als bei den Grundprämien.

[138] 136 Schließlich sei das Ausmaß der Futterfläche lediglich für die Frage der Einhaltung der Besatzdichte von Relevanz. Könne daher die Besatzdichte auch mit der vom Antragsteller ermittelten Futterfläche eingehalten werden, habe dies auf die Gewährung und das Ausmaß der Grundprämie keinen Einfluss, da dies nicht zu einer höheren Beihilfe führe.

[139] 137 Die Kommission beantragt, das Vorbringen der Republik Österreich zu verwerfen.

Würdigung durch das Gericht

[140] 138 Es ist zunächst festzustellen, dass der Rechnungshof, wie sich aus den Prüfungsbemerkungen ergibt, hauptsächlich die Extensivierungsprämie geprüft hat. Aus dem Bericht geht aber auch hervor, dass er angesichts des Prüfungsergebnisses nicht nur "an der Rechtmäßigkeit der … gezahlten Extensivierungsprämien" "erhebliche Bedenken" hatte, sondern auch an der Rechtmäßigkeit "sonstiger [in Österreich gezahlter] EU-Mittel, bei denen die tatsächlichen Weideflächen, insbesondere auf Almen, Bewilligungskriterium sind" (Randnr. 41 des Prüfungsbemerkungen des Rechnungshofs). Auch wenn die Kontrollen des Rechnungshofs speziell auf die Extensivierungsprämie gerichtet waren, betrafen die Folgen der dabei festgestellten Unregelmäßigkeiten bei der Berechnung der Futterflächen doch auch die Gewährung der Grundprämien.

[141] 139 Es ist zwar richtig, dass die Bedingungen für den Anspruch auf Grundprämien und Extensivierungsprämie, wie die Republik Österreich vorträgt und aus den Art. 4, 6, 12 und 13 der Verordnung Nr. 1254/1999 hervorgeht, sich unterscheiden, trotzdem stützt sich sowohl die Ermittlung der Grundprämien als auch die der Extensivierungsprämie auf die Futterfläche. Außerdem gilt Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92, wonach keinerlei Beihilfe für Flächen gewährt wird, wenn festgestellt wird, dass die in einem Beihilfeantrag "Flächen" angegebene Fläche über der ermittelten Fläche liegt und die festgestellte Differenz über 20 % beträgt, sowohl für die Grundprämien als auch für die Extensivierungsprämie. Daraus folgt, dass für beide Arten von Beihilfe überprüft werden muss, ob die angegebene Futterfläche die tatsächlich ermittelte Fläche um 20 % überschreitet.

[142] 140 Die von der Republik Österreich geltend gemachten Unterschiede hinsichtlich der Bedingungen für den Anspruch auf Grundprämien und Extensivierungsprämie können daher die Begründetheit der Zweifel der Kommission, dass die österreichischen Behörden ihren Kontrollpflichten nachgekommen sind, nicht in Frage stellen. Somit geht das Argument der Republik Österreich, dass die angefochtene Entscheidung auf mangelhaft ermittelten Tatsachen beruhe, ins Leere.

[143] 141 Soweit die Republik Österreich auf den abschließenden Bericht der Schlichtungsstelle verweist, genügt die Feststellung, dass nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. a der Entscheidung 94/442/EG vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL – Abteilung Garantie (ABl. L 182, S. 45) der Standpunkt der Schlichtungsstelle der endgültigen Entscheidung der Kommission nicht vorgreift und es der Kommission daher weiter freisteht, eine Entscheidung zu erlassen, die von der Stellungnahme der Schlichtungsstelle abweicht (Urteil des Gerichtshofs vom 19. September 2002, Deutschland/Kommission, C-377/99, Slg. 2002, I-7421, Randnr. 66). Wie sich aus Nr. B. 6. 4. 4 des Zusammenfassenden Berichts ergibt, hat die Kommission jedenfalls begründet, warum sie ihrer Ansicht nach den Empfehlungen der Schlichtungsstelle nicht folgen muss (vgl. oben, Randnrn. 42 bis 44).

[144] 142 Was schließlich das Argument angeht, dass Gewährung und Höhe der Grundprämien nicht betroffen seien, solange der Besatzdichtefaktor eingehalten worden sei, so kann, wie in den Randnrn. 108 und 109 des vorliegenden Urteils ausgeführt wurde, die Überprüfung einzig der Einhaltung des Besatzdichtefaktors, ohne die Richtigkeit der Flächenangaben sicherzustellen, trotzdem dazu führen, dass unter Verstoß gegen Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 zu Unrecht Beihilfen gewährt werden. Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 würde nämlich seine Bedeutung verlieren, wenn man der Argumentation der Republik Österreich folgte und nur die Einhaltung des Besatzdichtefaktors berücksichtigt würde.

[145] 143 Nach alledem ist der vierte Klagegrund ebenfalls zu verwerfen.

Zum fünften Klagegrund: Verstoß gegen die Begründungspflicht

Vorbringen der Parteien

[146] 144 Die Republik Österreich rügt, dass die angefochtene Entscheidung nicht begründet sei, da die Kommission nicht angegeben habe, auf welche gemeinschaftsrechtliche Rechtsgrundlage sie die Feststellung stütze, dass eine rechtsverbindliche Vereinbarung zwischen ihr und den österreichischen Behörden über die Anwendung des neuen Messsystems vorliege.

[147] 145 Obwohl die Republik Österreich an dem Verfahren unmittelbar beteiligt gewesen und im laufenden Dialog mit der Kommission gestanden sei, habe sie von den von der Kommission in der Klagebeantwortung geltend gemachten Zweifeln gegenüber der Anwendung des österreichischen Kontrollsystems während des Verwaltungsverfahrens keine Kenntnis gehabt. Die Kommission habe der Republik Österreich im Zuge dieses Verfahrens vorgeworfen, dass sie "entgegen einer Vereinbarung" mit der Kommission das System der Orthofotos nicht bereits im Jahr 2000 in den Bundesländern Salzburg, Kärnten und Steiermark zum Einsatz gebracht habe. Aus der Klagebeantwortung ergebe sich aber, dass "eine genaue Analyse der von den Dienststellen der Kommission geäußerten Kritik" zeige, dass diese Kritik im Wesentlichen darauf abstelle, dass die österreichischen Behörden nicht aus eigenem Antrieb oder zumindest spätestens, als die Prüfer des Rechnungshofs Vorbehalte angemeldet hätten, die Anträge für das Jahr 2000 anhand des damals zumindest zum Teil funktionsfähigen neuen Messsystems überprüft hätten.

[148] 146 Nach Ansicht der Republik Österreich hat die Kommission die Begründung der angefochtenen Entscheidung in der Klagebeantwortung grundlegend geändert. Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs könne die Begründung nach Erlassung des in Rede stehenden Rechtsakts jedoch nicht ergänzt oder geändert werden.

[149] 147 Die Kommission räumt ein, dass bestimmte Äußerungen, die ihre Dienststellen im Zuge des Verwaltungsverfahrens abgegeben hätten, auf den ersten Blick so verstanden werden könnten, dass sie von einer rechtsverbindlichen Vereinbarung ausgegangen sei. Eine genauere Analyse der von ihren Dienststellen geäußerten Kritik, die in ihrem Zusammenhang zu lesen sei, zeige jedoch, dass diese sich juristisch nicht auf die Nichterfüllung einer "Vereinbarung" bezogen habe, sondern auf die Nichtprüfung der Anträge für das Jahr 2000 anhand des im Jahr 2001 zumindest zum Teil auch in den Almgebieten funktionsfähigen neuen Messsystems. Die Kommission bestreitet daher, dass sie die Begründung der angefochtenen Entscheidung in wesentlichen Punkten geändert habe. Die Republik Österreich, die an dem Verfahren der Ausarbeitung der Entscheidung unmittelbar beteiligt gewesen sei, habe die Gründe gekannt, die die streitige finanzielle Berichtigung rechtfertigten. Sie beantragt daher, den vorliegenden Klagegrund zurückzuweisen.

Würdigung durch das Gericht

[150] 148 Nach ständiger Rechtsprechung muss die Begründung eines Rechtsakts nach Art. 253 EG die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, so klar und unzweideutig wiedergeben, dass es den Betroffenen möglich ist, zur Wahrnehmung ihrer Rechte die tragenden Gründe für die Maßnahme kennen zu lernen, und der Gemeinschaftsrichter seine Kontrolle ausüben kann. Der Umfang der Begründungspflicht hängt von der Rechtsnatur des betreffenden Rechtsakts ab, von dem Zusammenhang, in dem er erlassen wurde, und von sämtlichen Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (Urteil des Gerichtshofs vom 14. Februar 1990, Delacre u. a./Kommission, C-350/88, Slg. 1990, I-395, Randnrn. 15 und 16; vgl. in diesem Sinne auch Urteil des Gerichts vom 13. März 2003, Comunità montana della Valnerina/Kommission, T-340/00, Slg. 2003, II-811, Randnr. 82).

[151] 149 Im besonderen Kontext der Entscheidungen im Bereich des EAGFL ist eine Entscheidung dann als ausreichend begründet anzusehen, wenn der Staat, der Adressat der Entscheidung ist, an dem Verfahren ihrer Ausarbeitung eng beteiligt war und die Gründe kannte, aus denen die Kommission der Ansicht war, den streitigen Betrag nicht zu Lasten des EAGFL übernehmen zu müssen (vgl. Urteile des Gerichtshofs vom 21. März 2002, Spanien/Kommission, C-130/99, Slg. 2002, I-3005, Randnr. 126, und vom 14. April 2005, Portugal/Kommission, C-335/03, Slg. 2005, I-2955, Randnr. 84 und die dort angeführte Rechtsprechung).

[152] 150 Aus den Akten ergibt sich, dass die Kommission die österreichischen Behörden im Verwaltungsverfahren auf die Rügen hingewiesen hat, auf die sie später die angefochtene Entscheidung gestützt hat.

[153] 151 So hat sie schon in ihrem ersten Schreiben vom 12. Juni 2002 nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 den österreichischen Behörden mitgeteilt, dass sie es nach dem Ergebnis der Prüfung durch den Rechnungshof für möglich halte, dass die Republik Österreich gegen die Regeln über die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte verstoßen habe, insbesondere gegen die Gemeinschaftsbestimmungen auf dem Gebiet der Kontrolle, da die Belege, die dem Rechnungshof vorgelegt worden seien, darauf hinzudeuten schienen, dass die Ergebnisse von Luftbildaufnahmen nicht rückwirkend verwendet worden seien und folglich unrechtmäßige Zahlungen erfolgt seien. Im selben Schreiben ersuchte die Kommission die österreichischen Behörden auch um Informationen darüber, ob eine rückwirkende Kontrolle der Anträge für das Jahr 2000 und eine Erhöhung der Kontrolldichte geplant seien.

[154] 152 Ebenso geht aus dem Protokoll der bilateralen Besprechung vom 21. Januar 2003 hervor, das den österreichischen Behörden mit Schreiben vom 25. März 2003 übermittelt wurde, dass die rückwirkende Zugrundelegung der nach dem neuen Messsystem gewonnenen Daten für die Beihilfeanträge für das Jahr 2000 Thema dieser Besprechung war. Weiter ergibt sich aus diesem Schreiben, dass die beiden Hauptvorwürfe, die die Dienststellen der Kommission gegen die österreichischen Behörden erhoben, zum einen die Nichtanwendung der Sanktionen, die zur Ablehnung der Extensivierungs- und der Grundprämien hätten führen können, und zum anderen die unzureichenden Folgemaßen betrafen, die von diesen Behörden im Anschluss an die Feststellungen des Rechnungshofs getroffen wurden.

[155] 153 In ihrer am 26. Januar 2004 gemäß Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 versandten förmlichen Schlussfolgerung hat die Kommission diese Vorwürfe dann ausdrücklich wiederholt und eine Pauschalberichtigung in Höhe von 5 % der vom Land Salzburg, von Kärnten und von der Steiermark für das Jahr 2000 gegenüber dem EAGFL erklärten Ausgaben für die Extensivierungsprämie und die Grundprämien mit der Begründung in Betracht gezogen, dass die österreichischen Behörden gegen Art. 8 der Verordnung Nr. 1258/1999 verstoßen hätten. Schließlich hat sie diese Rügen im Anschluss an das Schlichtungsverfahren in dem Zusammenfassenden Bericht bekräftigt.

[156] 154 Aus dem Vorstehenden geht hervor, dass die Kommission ihre Gründe für den Erlass der angefochtenen Entscheidung vom Beginn des Verwaltungsverfahrens an dargelegt hat und dass die Republik Österreich, die an dem Verfahren der Ausarbeitung der Entscheidung eng beteiligt war, die Gründe daher genau kannte. Außerdem ergibt sich aus den Akten, dass sich die Republik Österreich im Verwaltungsverfahren verschiedentlich zu den Gründen geäußert hat, die zum Erlass der angefochtenen Entscheidung geführt haben, was bestätigt, dass sie ihr durchaus bekannt waren.

[157] 155 Der von der Kommission eingeräumte Umstand, dass bestimmte Äußerungen ihrer Dienststellen im Zuge des Verwaltungsverfahrens auf den ersten Blick so hätten verstanden werden können, dass sie von einer rechtsverbindlichen Vereinbarung ausgegangen sei, die die Republik Österreich verletzt hätte, kann diese Feststellungen nicht in Frage stellen.

[158] 156 Zum einen folgt nämlich aus den Randnrn. 77 bis 81 des vorliegenden Urteils, dass die Rügen der Kommission ihre Grundlage nicht in einer rechtsverbindlichen Vereinbarung zwischen ihr und der Republik Österreich haben, sondern im maßgeblichen Gemeinschaftsrecht, das die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, die Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um die Futterflächen zuverlässig zu ermitteln, damit sichergestellt wird, dass die materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der Grundprämien und der Extensivierungsprämie ordnungsgemäß erfüllt sind. Zum anderen geht aus den Akten klar hervor, dass die Kommission trotz ihrer Äußerungen ihre Vorwürfe zweifellos nicht auf eine angebliche Vereinbarung zwischen ihr und den österreichischen Behörden stützen wollte.

[159] 157 In Anbetracht dieser Erwägungen dringt der auf einen Verstoß gegen die Begründungspflicht gestützte Klagegrund ebenfalls nicht durch.

Zum ersten subsidiären Klagegrund: Kein Verstoß gegen die Pflicht zur Ahndung der festgestellten Unregelmäßigkeiten

Vorbringen der Parteien

[160] 158 Mit ihrem ersten subsidiären Klagegrund trägt die Republik Österreich vor, selbst wenn das Gericht Unregelmäßigkeiten im Zuge der von den österreichischen Behörden durchgeführten Kontrollen feststellen sollte, habe sie ihre Pflichten nach dem Gemeinschaftsrecht nicht verletzt. Am 13. Dezember 2001 sei die Verordnung Nr. 3887/92 durch die Verordnung Nr. 2419/2001 ersetzt worden, die eine neue, weniger strenge Sanktionsregelung eingeführt habe. Daher hätten zum einen die ausbezahlten Beträge nicht wieder eingezogen werden können; zum anderen hätten die bestehenden Unregelmäßigkeiten bei den Flächenbemessungen zu keiner höheren Beihilfe geführt und folglich nicht sanktioniert werden müssen.

[161] 159 Diese rechtliche Änderung habe zwar keine Änderung der Berechnungsmethode der Futterflächen in Bezug auf die Grundprämien und die Extensivierungsprämie mit sich gebracht, sie habe aber einen wesentlichen Unterschied hinsichtlich der Sanktionierung von Unregelmäßigkeiten bei der Berechnung von Futterflächen zur Folge gehabt. Denn nach Art. 34 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2419/2001 komme es im Fall einer Differenz zwischen angegebener und ermittelter Fläche nur dann zu Kürzungen bzw. Ausschlüssen der Prämie, wenn die angegebene Fläche zu einer höheren Beihilfe geführt habe oder geführt hätte. Der Grundsatz des Entfalls von Sanktionen bei fehlender Prämienrelevanz beziehe sich entsprechend den Bestimmungen in Art. 34 und 35 der Verordnung Nr. 2419/2001 auf sämtliche Prämien, für die eine Futterfläche zu Grunde zu legen sei.

[162] 160 Sodann sei zu beachten, dass nach Art. 53 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2419/2001 die Verordnung Nr. 3887/92 weiter für Beihilfeanträge gelte, die sich auf vor dem 1. Januar 2002 auslaufende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume bezögen. Folglich müsse die Verordnung Nr. 3887/92 grundsätzlich für die im Jahr 2000 gestellten Anträge gelten. Bei der Behandlung der Anträge für das Jahr 2000 im Mai 2001 durch die österreichischen Behörden habe nichts darauf hingewiesen, dass es Abweichungen bei den Almfutterflächen gebe. Erst mit Schreiben vom 12. Juni 2002 habe die Kommission die Republik Österreich darauf hingewiesen, dass sie, die Republik Österreich, das Gemeinschaftsrecht nicht vollständig eingehalten habe.

[163] 161 Entgegen dem Vorbringen der Kommission seien nach dem Prüfbesuch durch den Rechnungshof unverzüglich Maßnahmen ergriffen worden, die betroffenen Betriebe für die Auszahlung gesperrt und im Zuge der Endauszahlung der Rinderprämien zum 30. Juni 2001 nicht mitberechnet worden. In Anbetracht der neuen günstigeren Sanktionsregelung sowie des in Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 festgelegten Grundsatzes der rückwirkenden Anwendung von weniger strengen Verwaltungssanktionen, der für alle sektorbezogenen Verordnungen einschließlich der Verordnung Nr. 2419/2001 gelte, hätten die österreichischen Behörden auf Wiedereinziehungen gemäß Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 bei den betroffenen Landwirten verzichtet und diesen Betrieben die Grundprämien und die Extensivierungsprämie gewährt. Das sei insbesondere deshalb gerechtfertigt gewesen, weil die Höchstgrenze des Besatzdichtefaktors für die Extensivierungsprämie nicht überschritten worden sei. Die österreichischen Behörden seien daher zu Recht zu dem Ergebnis gekommen, dass keine verwaltungsrechtlichen Sanktionen nach Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 wegen der vom Rechnungshof vorgeworfenen Unregelmäßigkeiten für das Jahr 2000 verhängt werden könnten.

[164] 162 Dies stehe außerdem im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs und insbesondere mit dem Urteil vom 1. Juli 2004, Gerken (C-295/02, Slg. 2004, I-6369, Randnr. 57 ff.), in dem dieser zu dem Ergebnis gekommen sei, dass Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 dahin gehend auszulegen sei, dass eine Sanktionsbestimmung der Verordnung Nr. 3887/92 dann nicht anzuwenden sei, wenn die Verordnung Nr. 2419/2001 eine günstigere Bestimmung vorsehe, die das beanstandete Verhalten weniger schwer ahnde.

[165] 163 Auf das Argument der Kommission, wonach das Ergebnis der Diskussion bezüglich des Inkrafttretens einer günstigeren Sanktionsbestimmung im Mai 2001 noch nicht absehbar gewesen sei, trägt die Republik Österreich vor, dass der Entwurf der neuen Verordnung Nr. 2419/2001 einschließlich der Milderung der Sanktionen bereits im Juni 2001 in einer Expertensitzung vorgestellt worden sei, was im Übrigen aus dem Bericht der Schlichtungsstelle hervorgehe. Die österreichischen Behörden hätten daher vernünftigerweise davon ausgehen können, dass die weniger strengen Sanktionsvorschriften in Kraft treten und nach Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 zur Anwendung gelangen würden.

[166] 164 Selbst wenn die österreichischen Behörden unverzüglich die in der Verordnung Nr. 3887/92 vorgesehenen Sanktionen verhängt hätten und die geleisteten Zahlungen nur auf Basis der mündlichen Feststellungen des Rechnungshofs und ohne entsprechende Kontrollen vor Ort wieder eingezogen hätten, wäre jedenfalls dasselbe Ergebnis erzielt worden, da diese Kontrollverfahren nicht vor dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 2419/2001 abgeschlossen worden wären.

[167] 165 Die Kommission beantragt, das Vorbringen der Republik Österreich zu verwerfen.

Würdigung durch das Gericht

[168] 166 Im Rahmen dieses Klagegrundes trägt die Republik Österreich im Wesentlichen vor, dass sie, selbst wenn sie tatsächlich gegen ihre Kontrollpflichten verstoßen hätte, jedenfalls nicht gegen ihre Pflicht zur Ahndung dieser Unregelmäßigkeiten verstoßen hätte, weil am 13. Dezember 2001 die Verordnung Nr. 2419/2991 in Kraft getreten ist, die eine mildere Sanktionsregelung vorsieht als die Verordnung Nr. 3887/92.

[169] 167 Dazu ist zunächst festzustellen, dass die Verordnung Nr. 3887/92 gemäß Art. 53 der Verordnung Nr. 2419/2001 grundsätzlich auf Beihilfeanträge für das Jahr 2000 anzuwenden war. Nach Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 gelten indessen bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend.

[170] 168 In Randnr. 61 des Urteils Gerken hat der Gerichtshof entschieden, dass Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 dahin auszulegen ist, dass die zuständigen Behörden im Fall eines Beihilfeantrags "Tiere", der in den zeitlichen Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 3887/92 fällt und eine Unregelmäßigkeit enthält, die eine Sanktion nach dieser letztgenannten Verordnung nach sich zieht, rückwirkend die Bestimmungen der Verordnung Nr. 2419/2001 anzuwenden haben, wenn diese das beanstandete Verhalten weniger schwer ahnden.

[171] 169 Nach Ansicht der Republik Österreich waren die Art. 34 und 35 der Verordnung Nr. 2419/2001 nach dieser Rechtsprechung auf die Beihilfeanträge für das Jahr 2000 anzuwenden, da sie eine mildere Sanktionsregelung gegenüber Landwirten vorsähen als die Verordnung Nr. 3887/92, wenn ein Unterschied zwischen der angegebenen und der tatsächlich ermittelten Futterfläche festgestellt worden sei. Demnach habe man die Prämien nicht kürzen oder versagen müssen, auch wenn ein Unterschied zwischen der angegebenen Fläche und der ermittelten Fläche von über 20 % festgestellt worden sei, da der erforderliche Besatzdichtefaktor nicht überschritten worden sei.

[172] 170 Wie sich aus der Prüfung des ersten Klagegrundes ergibt, konnte die Kommission unabhängig von der Frage, ob die Art. 34 und 35 der Verordnung Nr. 2419/2001 eine mildere Sanktionsregelung vorsehen als die Verordnung Nr. 3887/92, zu Recht ernsthafte und berechtigte Zweifel haben, dass die österreichischen Behörden ihren Kontrollpflichten nach dem Gemeinschaftsrecht nachgekommen waren, weil sie nach den vom Rechnungshof entdeckten Abweichungen keine zusätzlichen Kontrollen mit Hilfe des neuen Systems durchgeführt und auf diese Weise nicht die Maßnahmen ergriffen hatten, die zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft erforderlich waren, um den EAGFL nicht einem finanziellen Risiko auszusetzen.

[173] 171 Erstens ist festzustellen, dass das mögliche zukünftige Inkrafttreten einer neuen milderen Sanktionsregelung keine Rechtfertigung dafür sein kann, keine Überprüfungen entsprechend den Kontrollpflichten der Mitgliedstaaten durchzuführen. Im Juni 2001 hat es zwar Diskussionen über eine Änderung der Verordnung Nr. 3887/92 und über eine mögliche Milderung der Sanktionsregelung gegeben, zum Zeitpunkt, zu dem die österreichischen Behörden die von der Kommission verlangten Überprüfungen hätten durchführen müssen, konnte der Ausgang der Diskussionen über den Erlass einer neuen Regelung aber noch nicht als gesichert angesehen werden. Die Republik Österreich kann daher nicht mit Erfolg vortragen, dass die österreichischen Behörden ab diesem Zeitpunkt vernünftigerweise erwarten konnten, dass die milderen Sanktionsbestimmungen nach der Verordnung Nr. 2419/2001 in Kraft treten würden und nach Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 anzuwenden sein würden.

[174] 172 Ein Mitgliedstaat kann sich jedenfalls nicht darauf berufen, dass später eventuell eine weniger strenge Regelung in Kraft treten wird, um zu rechtfertigen, dass er die erforderlichen Überprüfungen nicht vorgenommen und keine Sanktionen nach der zu diesem Zeitpunkt geltenden Regelung verhängt hat. Er kann auch nicht seine eigene Untätigkeit oder die Verletzung seiner Kontrollpflichten dazu ausnutzen, die Dauer der Behandlung oder Überprüfung der streitigen Beihilfeanträge in Erwartung des eventuellen Inkrafttretens einer neuen Regelung, die mildere Verwaltungssanktionen vorsieht, zu verlängern.

[175] 173 Zweitens ist auch festzustellen, dass die Republik Österreich nicht nachgewiesen hat, dass die österreichischen Behörden, wenn sie die von der Kommission verlangten Überprüfungen mit Hilfe des neuen Messsystems vorgenommen und somit ihre Kontrollpflichten erfüllt hätten, in keinem Fall, auch nicht vor Inkrafttreten der neuen Sanktionsregelung, Sanktionen hätten verhängen oder gezahlte Beträge wieder einziehen hätten können. Es kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass die Verordnung Nr. 2419/2001, die später in Kraft getreten ist, in bestimmten Fällen zur Verhängung von Sanktionen oder zu Wiedereinziehungen hätte führen können, auch wenn die Bestimmungen für die betroffenen Landwirte günstiger sind.

[176] 174 Da erstens die Mitgliedstaaten am besten beurteilen können, ob ihr Kontrollsystem ordnungsgemäß funktioniert, zweitens im vorliegenden Fall die österreichischen Behörden selbst die Verbesserung ihres Messsystems vorgeschlagen haben und drittens sie seit 2001 Kenntnis von den vom Rechnungshof festgestellten erheblichen Flächenabweichungen hatten, kann die Republik Österreich nicht erfolgreich geltend machen, dass ihr erst im Juni 2002, als die Kommission ihre Mitteilung nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 versandte, endgültig klar wurde, dass Kontrollmängel vorlagen.

[177] 175 Außerdem kann sich die Republik Österreich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass nach den Prüfbemerkungen des Rechnungshofs unverzüglich Maßnahmen ergriffen worden seien. Denn wie die Kommission geltend gemacht hat, hat die Republik Österreich nur Maßnahmen angeführt, die die österreichischen Behörden gegenüber "betroffenen Betrieben" ergriffen hatten, d. h. gegen die Betriebe, die der Rechnungshof stichprobenartig kontrolliert hatte.

[178] 176 In Anbetracht dieser Erwägungen ist der erste subsidiäre Klagegrund zu verwerfen.

Zum zweiten subsidiären Klagegrund: unrechtmäßige Wahl der Art der vorgenommenen Berichtigung oder zumindest der Höhe der streitigen finanziellen Berichtigung

Vorbringen der Parteien

[179] 177 Die Republik Österreich macht geltend, selbst wenn das Gericht zu dem Schluss kommen sollte, dass sie gegen ihre Kontrollpflichten verstoßen habe und dass sie ein reales Risiko eines Verlustes zum Schaden des Fonds begründet habe, sei die Vorgehensweise der Kommission, eine pauschale Berichtigung vorzunehmen, nicht gerechtfertigt, da eine solche nach dem Dokument Nr. VI/5330/97 nur vorgenommen werden dürfe, wenn es nach der vorgenommenen Untersuchung unmöglich sei, den tatsächlichen Verlust durch eine Extrapolation der festgestellten Verluste, auf statistischem Wege oder durch Bezugnahme auf andere überprüfbare Daten zu bewerten.

[180] 178 Sie trägt dazu vor, dass die Kommission umfangreiche Unterlagen, die sie im Zuge des Verwaltungsverfahrens übermittelt habe und aus denen hervorgehe, dass ein allfälliger Verlust weitaus niedriger gewesen wäre als der von der Kommission vorgeschlagene Berichtigungsbetrag, unberücksichtigt gelassen habe. In ihrer Erwiderung führt sie aus, dass sich aus dem Schreiben des BMLFUW vom 8. August 2002 ergebe, dass ein finanzieller Schaden für den Fonds, wenn ein solcher angenommen werden könne, sich im Prämienjahr 2000 auf höchstens 78 603 Euro erstreckt hätte.

[181] 179 Jedenfalls könne der Vorwurf der Kommission nur die Nichtdurchführung einer Zusatzkontrolle betreffen, was nach dem Dokument Nr. VI/5330/97 höchstens einen pauschalen Berichtigungssatz in Höhe von 2 % rechtfertigen könnte. Die Kommission habe nämlich in der Klagebeantwortung anerkannt, dass vor dem 1. Januar 2005 keine rechtliche Verpflichtung zum Einsatz von Orthofotos bestanden habe und die von den österreichischen Behörden durchgeführten verstärkten Kontrollen grundsätzlich geeignete Maßnahmen zur Überprüfung der Förderfähigkeit der Anträge für das Jahr 2000 dargestellt hätten. Nach Ansicht der Klägerin folgt daraus, dass die Überprüfung der Anträge anhand von Orthofotos des Jahres 2001 nach der Terminologie des Dokuments Nr. VI/5330/97 nur eine "Zusatzkontrolle" sein könne.

[182] 180 Die Kommission beantragt, das Vorbringen der Republik Österreich zu verwerfen.

Würdigung durch das Gericht

[183] 181 Nach der Rechtsprechung muss zwar die Kommission das Vorliegen eines Verstoßes gegen die Vorschriften über die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte nachweisen, es obliegt aber dem Mitgliedstaat, gegebenenfalls zu beweisen, dass der Kommission ein Fehler in Bezug auf die daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen unterlaufen ist (Urteil vom 21. März 2002, Spanien/Kommission, oben in Randnr. 149 angeführt, Randnr. 90).

[184] 182 Nach der Rechtsprechung ist die Verwaltung der EAGFL-Finanzierung nämlich in erster Linie Sache der nationalen Behörden, die für die strikte Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu sorgen haben, und beruht auf dem Vertrauen zwischen den nationalen und den Gemeinschaftsbehörden. Nur der Mitgliedstaat kann die für die Aufstellung der EAGFL-Rechnungen nötigen Angaben kennen und genau bestimmen, da die Kommission nicht über die erforderliche Nähe zu den Wirtschaftsteilnehmern verfügt, um von ihnen die benötigten Auskünfte zu erlangen (vgl. Urteil vom 7. Oktober 2004, Spanien/Kommission, oben in Randnr. 116 angeführt, Randnr. 133 und die dort angeführte Rechtsprechung).

[185] 183 Was im Übrigen die Art der angewandten Berichtigung anbelangt, so kommt nach dem Dokument Nr. VI/5330/97 eine pauschale Berichtigung in Betracht, wenn der der Gemeinschaft zugefügte Schaden von der Kommission nicht genau beziffert werden kann (vgl. Urteil vom 24. April 2008, Belgien/Kommission, oben in Randnr. 76 angeführt, Randnr. 136 und die dort angeführte Rechtsprechung).

[186] 184 Nach der Rechtsprechung hat der Mitgliedstaat, wenn die Kommission nicht die gesamten von der Verletzung betroffenen Ausgaben zurückgewiesen, sondern sich um die Aufstellung von Regeln zur Einführung einer differenzierten Behandlung der Unregelmäßigkeiten entsprechend dem Ausmaß des Fehlens von Kontrollen und dem Grad des dem EAGFL erwachsenen Risikos bemüht hat, nachzuweisen, dass diese Kriterien willkürlich und unbillig sind (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 22. April 1999, Niederlande/Kommission, C-28/94, Slg. 1999, I-1973, Randnr. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung).

[187] 185 Nach den Akten war die Kommission im vorliegenden Fall der Ansicht, dass die von den österreichischen Behörden im Laufe des Verwaltungsverfahrens vorgelegten Zahlen nicht hinreichend genau waren, um das Risiko für den EAGFL bestimmen zu können, und daher von ihr nicht berücksichtigt werden konnten. Weiter ergibt sich aus den Akten, dass die österreichischen Behörden trotz eines entsprechenden Ersuchens der Kommission keine ausführlichen Informationen zu den einzelnen Betrieben in den drei Ländern übermittelt hatten, was der Kommission ermöglicht hätte, eine punktuelle Berichtigung vorzunehmen. Da die Kommission folglich die entstandenen Verluste nicht genau beurteilen konnte, hat sie zu Recht eine Pauschalberichtigung in Höhe von 5 % vorgenommen, da es sich bei dem der Republik Österreich vorgeworfenen Verstoß um ein Versäumnis bei einer Schlüsselkontrolle handelte, da sie ohne Einhaltung der in der geltenden Regelung empfohlenen Genauigkeit durchgeführt wurde.

[188] 186 Was das Vorbringen der Republik Österreich betrifft, die Kommission habe umfangreiche Unterlagen unberücksichtigt gelassen, die die österreichischen Behörden im Zuge des Verwaltungsverfahrens übermittelt hätten und aus denen hervorgehe, dass ein allfälliger Verlust weitaus niedriger gewesen wäre als der von der Kommission vorgeschlagene Berichtigungsbetrag, ist festzustellen, dass die Schreiben vom 3. Dezember 2001, vom 8. August 2002 und vom 25. Februar 2004 nur auf ein "theoretisches Ergebnis", einen "theoretischen Wert" und einen "höchstmöglichen theoretischen Fehlbetrag" Bezug nehmen, die deutlich unter der von den Dienststellen der Kommission angewandten Pauschalberichtigung liegen. Diese hypothetischen Größen können nicht als Beweise angesehen werden, die eine genaue Beurteilung der dem EAGLF entstandenen Verluste ermöglichen, so dass die Kommission nach der angeführten Rechtsprechung und dem Dokument Nr. VI/5330/97 eine Pauschalberichtigung vornehmen musste.

[189] 187 Dagegen hat die Kommission die Informationen, die sie in dem von den österreichischen Behörden nach dem Schlichtungsverfahren übermittelten Schreiben vom 7. Juni 2004 zu den Landwirten erhielt, die keine Almflächen angegeben hatten, berücksichtigt, da die entsprechenden Beträge von der streitigen Pauschalberichtigung ausgenommen wurden.

[190] 188 Daher geht das Argument, dass die Kommission umfangreiche Unterlagen nicht berücksichtigt hätte, ins Leere.

[191] 189 Was schließlich das Vorbringen der Republik Österreich angeht, dass der Vorwurf der Kommission die Nichtdurchführung einer Zusatzkontrolle hätte betreffen sollen, die höchstens einen pauschalen Berichtigungssatz in Höhe von 2 % hätte rechtfertigen können, ist daran zu erinnern, dass die Schlüsselkontrollen nach dem Dokument Nr. VI/5330/97 körperliche und administrative Kontrollen sind, die erforderlich sind, um die wesentlichen Elemente eines Beihilfeantrags zu überprüfen, während Zusatzkontrollen die administrativen Maßnahmen sind, die erforderlich sind, um die Anträge korrekt zu bearbeiten. Im vorliegenden Fall betrifft die Rüge der Kommission das Fehlen von Kontrollen, die zur Feststellung erforderlich sind, ob von den Landwirten eingereichte Anträge auf Zahlung der Extensivierungsprämie oder der Grundprämien für die gemeinschaftliche Finanzierung in Betracht kommen. Somit handelt es sich bei den in Rede stehenden Überprüfungen um Schlüsselkontrollen. Das Vorbringen der Republik Österreich in diesem Zusammenhang dringt folglich nicht durch.

[192] 190 Demnach ist der zweite subsidiäre Klagegrund zu verwerfen.

Zum dritten subsidiären Klagegrund: rechtswidrige Ausweitung der streitigen finanziellen Berichtigung auf die in Kärnten und der Steiermark getätigten Ausgaben

Vorbringen der Parteien

[193] 191 Die Republik Österreich macht geltend, selbst wenn das Gericht zu dem Ergebnis kommen sollte, dass Mängel bei der Kontrolle hinsichtlich der durch den EAGFL finanzierten Prämien vorlägen, entbehre die Ausweitung der streitigen finanziellen Berichtigung auf die in Kärnten und der Steiermark getätigten Ausgaben jeder Grundlage, da sich die Feststellungen des Rechnungshofs nur auf die Flächenabweichungen und die Nichtanwendung des Messsystems mittels Orthofotos im Land Salzburg bezögen und die Überprüfung allein in diesem Bundesland vorgenommen worden sei.

[194] 192 Die Schlichtungsstelle habe im Übrigen festgehalten, dass die finanziellen Auswirkungen auf den EAGFL in Kärnten und in der Steiermark nicht einschätzbar seien, da der Rechnungshof seine Überprüfung auf das Land Salzburg beschränkt habe, und die Dienststellen der Kommission über keine anderen spezifischen Prüffaktoren als jene des Rechnungshofs verfügten. Die Schlichtungsstelle habe daher nicht erkennen können, auf welcher Grundlage die Feststellung des Rechnungshofs als repräsentativ und somit auf andere Bundesländer umlegbar habe erachtet werden können.

[195] 193 Im Übrigen sei das neue Messsystem mittels Orthofotos bei der Ermittlung und Kontrolle der Futterflächen in den Anträgen für das Jahr 2000 zum überwiegenden Teil bereits eingesetzt worden. Dies sei der Kommission mit Schreiben vom 8. August 2002 mitgeteilt worden. Aus diesem gehe in aller Deutlichkeit hervor, dass die flächendeckende Anwendung des Orthofoto-Systems nur wegen technischer Probleme nicht möglich gewesen sei.

[196] 194 Infolge dessen hätte die Kommission eine nochmalige Überprüfung der Anträge für das Jahr 2000 auf der Grundlage von Orthofotos aus dem Jahr 2001 nicht verlangen können, da dies unverhältnismäßig sei. Die Kommission habe die aus der Situation im Bundesland Salzburg gezogenen Schlussfolgerungen auch nicht auf die Bundesländer Kärnten und Steiermark übertragen können, da ein solcher Rückschluss mangels vergleichbarer Umstände nicht gerechtfertigt sei.

[197] 195 Der Kommission seien sämtliche zur Beurteilung der Situation in Kärnten und in der Steiermark notwendigen Informationen übermittelt worden. Die mit dem neuen Messsystem erlangten Ergebnisse, die der Kommission mit Schreiben vom 16. April 2003 übermittelt worden seien, zeigten deutlich, dass eine Reduktion der Almfutterflächen in den beiden fraglichen Bundesländern bereits im Jahr 2000 vorgenommen worden sei. Auch die Schlichtungsstelle habe festgestellt, dass die Verringerung der in den Berechnungen der Extensivierungsprämie berücksichtigten Almfutterflächen im Jahr 2000 der allgemeinen Tendenz in den anderen Bundesländern Österreichs entspreche. Weitere Informationen, die von der Schlichtungsstelle angefordert worden seien, seien ihr mit Schreiben vom 7. Juni 2004 übermittelt worden. Im Übrigen habe die Kommission keine einzelbetrieblichen Daten angefordert.

[198] 196 Die Republik Österreich widerspricht dem Argument der Kommission in deren Schreiben vom 16. November 2004, dass die österreichischen Behörden ihr zur Beurteilung der unterschiedlichen Risiken für alle drei Bundesländer ausführliche Informationen über die einzelnen landwirtschaftlichen Betriebe hätten übermitteln sollen. Die Komponenten des neuen Messsystems seien in Kärnten und in der Steiermark, soweit sie schon vor dem vorgesehenen Zeitpunkt funktionsfähig gewesen seien, gemäß Art. 13 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3508/92 eingesetzt worden; die Vorgangsweise sei daher einwandfrei gemeinschaftskonform gewesen. Im Übrigen verweist die Klägerin auf ihr Vorbringen im Rahmen des ersten Klagegrundes.

[199] 197 Die Kommission widerspricht dem Vorbringen der Republik Österreich und meint, dass der dritte subsidiäre Klagegrund zu verwerfen sei.

Würdigung durch das Gericht

[200] 198 Im Rahmen dieses Klagegrundes macht die Republik Österreich im Wesentlichen geltend, dass die Ausweitung der streitigen finanziellen Berichtigung auf die in Kärnten und der Steiermark getätigten Ausgaben jeder Grundlage entbehre, da sich die Feststellungen des Rechnungshofs nur auf das Land Salzburg bezögen und die Überprüfung allein in diesem Bundesland vorgenommen worden sei.

[201] 199 Nach gefestigter Rechtsprechung ist es nicht grundsätzlich untersagt, aufgrund von Mängeln, die im Kontrollsystem eines Mitgliedstaats festgestellt worden sind, von bestimmten Gebieten Rückschlüsse auf andere zu ziehen, doch müssen sie aufgrund der Tatsachen gerechtfertigt sein (Urteil des Gerichts vom 12. September 2007, Finnland/Kommission, T-230/04, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 160; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 4. März 2004, Deutschland/Kommission, oben in Randnr. 128 angeführt, Randnr. 61). Aus dem Dokument Nr. VI/5330/97 geht ebenfalls hervor, dass die Kommission in der Praxis Rückschlüsse auf das gesamte Gebiet eines Mitgliedstaats zieht, sofern sich aus den Tatsachen nicht ergibt, dass die Reichweite der festgestellten Mängel geringer ist (vgl. oben, Randnr. 28).

[202] 200 Weiter muss sich nach der Rechtsprechung aus den Tatsachen, auf die sich die Kommission für solche Rückschlüsse stützt, glaubhaft ergeben, dass an den Kontrollen oder Zahlen hinsichtlich der nicht kontrollierten Gebiete ernsthafte und berechtigte Zweifel bestehen können (Urteil Finnland/Kommission, oben in Randnr. 199 angeführt, Randnr. 160).

[203] 201 Es obliegt somit dem Mitgliedstaat, die Richtigkeit seiner Kontrollen und seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen, um darzutun, dass die Zweifel der Kommission nicht begründet waren. Der bloße Hinweis, dass die Situation in jedem einzelnen Gebiet anders sei, kann dafür nicht genügen. Der Mitgliedstaat hat konkret nachzuweisen, dass die Kontrollsysteme in den nicht geprüften Gebieten nicht die Mängel aufwiesen, die die Kommission in den geprüften Gebieten festgestellt hatte (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 4. März 2004, Deutschland/Kommission, oben in Randnr. 128 angeführt, Randnr. 65, und Finnland/Kommission, oben in Randnr. 199 angeführt, Randnr. 161).

[204] 202 Im vorliegenden Fall sind nach der angeführten Rechtsprechung zunächst die Gründe zu prüfen, mit denen die Kommission ihre Rückschlüsse aus den Feststellungen des Rechnungshofs für das Land Salzburg auf Kärnten und die Steiermark gerechtfertigt hat (vgl. in diesem Sinne Finnland/Kommission, oben in Randnr. 199 angeführt, Randnr. 162).

[205] 203 Die Kommission hat ausdrücklich bestätigt, aus den Feststellungen des Rechnungshofs für das Land Salzburg Rückschlüsse auf Kärnten und die Steiermark gezogen zu haben, weil die österreichischen Behörden zum einen für bestimmte Teile dieser Bundesländer ebenso wie im Land Salzburg nicht über Luftaufnahmen zur Vermessung der Futterflächen verfügt hätten und zum anderen die einzelbetrieblichen Daten, die die Zweifel an den in Kärnten und der Steiermark durchgeführten Kontrollen hätten zerstreuen können, während des Verwaltungsverfahrens nicht übermittelt hätten, obwohl die Kommission mehrmals darum gebeten habe.

[206] 204 Dazu ist festzustellen, dass der Rechnungshof zwar ausschließlich im Land Salzburg Kontrollen durchgeführt hat, die tatsächliche Situation in den Teilen Kärntens und der Steiermark, in denen das neue auf Orthofotografie gestützte System im Jahr 2000 nicht funktionstüchtig war, aber dieselbe war wie im Land Salzburg. Denn sowohl in diesem Bundesland als auch in den Teilen Kärntens und der Steiermark waren die Anträge für das Jahr 2000 auf der Grundlage des alten Kontrollsystems und nicht anhand des neuen viel zuverlässigeren Systems geprüft worden. Die Feststellungen des Rechnungshofs zeigen, dass es sehr bedeutende Unterschiede zwischen den Ergebnissen der Berechnung der Futterflächen auf der Grundlage des alten Systems und den Ergebnissen dieser Berechnung nach dem neuen System gegeben hat und infolge dieser Unterschiede eine erhebliche Gefahr bestanden hat, dass Zahlungen an nicht prämienfähige Landwirte erfolgt sind.

[207] 205 Da also erstens offenkundige Unregelmäßigkeiten in Bezug auf das Land Salzburg entdeckt worden waren, zweitens die Gefahr bestand, dass die materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der betreffenden Prämien nicht erfüllt waren, weil das neue, viel zuverlässigere Messsystem noch nicht eingesetzt worden war, und drittens das neue System im Jahr 2000 noch nicht in ganz Kärnten und in der ganzen Steiermark funktionsfähig war, ist festzustellen, dass die Kommission zu Recht annehmen konnte, dass die tatsächliche Situation im Land Salzburg der Situation in den Teilen Kärntens und der Steiermark entsprochen hat, in denen dieses System im Jahr 2000 noch nicht funktionsfähig war, und die Feststellungen und Schlussfolgerungen des Rechnungshofs zum Land Salzburg daher auf diese Teile Kärntens und der Steiermark übertragen konnte.

[208] 206 Unter diesen Umständen hätten die österreichischen Behörden nämlich angesichts dieses bei den Kontrollen des Rechnungshofs eindeutig festgestellten Risikos eines Verlustes für den EAGFL die Maßnahmen ergreifen müssen, die erforderlich waren, um sich zu vergewissern, dass die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen sowohl im Land Salzburg als auch in allen anderen Bundesländern – oder Teilen davon –, in denen die Anträge für das Jahr 2000 auf der Grundlage des alten Systems geprüft worden waren, tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden waren. Soweit sie dies jedoch verabsäumt haben, haben sie den EAGFL dem offenkundigen Risiko eines finanziellen Verlusts ausgesetzt.

[209] 207 Die Kommission konnte daher zu Recht ernsthafte und berechtigte Zweifel haben, dass die österreichischen Behörden ihrer Pflicht, die Erfüllung der materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der Grundprämien und der Extensivierungsprämie sowohl im Land Salzburg als auch in den Teilen Kärntens und der Steiermark sicherzustellen, in denen das neue System im Jahr 2000 noch nicht funktionsfähig war, nachgekommen waren, weil sie nach der Feststellung von Abweichungen keine hinreichenden Kontrollmaßnahmen ergriffen haben.

[210] 208 Was die Argumente der Republik Österreich hierzu betrifft, so ist daran zu erinnern, dass es nach der in Randnr. 201 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung dem Mitgliedstaat obliegt, die Richtigkeit seiner Kontrollen und seiner Zahlen eingehend und vollständig darzutun und nachzuweisen, dass die Kontrollsysteme in den nicht geprüften Gebieten nicht die gleichen Mängel aufwiesen, die die Kommission in den geprüften Gebieten festgestellt hatte. Der bloße Hinweis, dass die Situation in jedem einzelnen Gebiet anders sei, kann dafür nicht genügen.

[211] 209 Die Republik Österreich hat einen solchen Nachweis jedoch weder im Laufe des Verwaltungsverfahrens noch vor dem Gericht erbracht. Sie hat nämlich nicht angegeben, aufgrund welcher Umstände die tatsächliche Lage in den Teilen Kärntens und der Steiermark, in denen das neue System nicht funktionsfähig war, anders als die im Land Salzburg war, so dass die Kommission aus den Feststellungen des Rechnungshofs über das Land Salzburg keine Rückschlüsse hätte ziehen dürfen. Sie hat sich lediglich darauf berufen, dass es aufgrund technischer Probleme unmöglich gewesen sei, dieses System auf dem gesamten Gebiet anzuwenden (vgl. Randnrn. 90 und 91 des vorliegenden Urteils). Die Republik Österreich hat im Übrigen keine konkreten Angaben zur Anwendung des neuen Systems in Kärnten und in der Steiermark gemacht.

[212] 210 Außerdem können die von der Republik Österreich vorgelegten Daten, die zeigen, dass auf Länderebene die Verringerung der Almfutterflächen, die bei der Berechnung der Extensivierungsprämie im Jahr 2000 berücksichtigt wurden, in Kärnten und der Steiermark im Vergleich zum Jahr 1999 der in den anderen Bundesländern Österreichs festgestellten allgemeinen Tendenz entsprach, nicht hinreichend, wie von der Rechtsprechung verlangt, beweisen, dass die Kontrollsysteme in den Teilen Kärntens und der Steiermark, in denen das neue System nicht funktionsfähig war, nicht von Mängeln betroffen waren, die die Kommission im Land Salzburg festgestellt hatte.

[213] 211 Bezüglich des Arguments, dass es unmöglich sei, die finanziellen Folgen zu beurteilen, ist – wie sich aus der in den Randnrn. 116 und 117 angeführten Rechtsprechung ergibt – daran zu erinnern, dass es zwar Sache der Kommission ist, einen Verstoß gegen die Vorschriften über die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen, wenn dieser Nachweis aber erbracht ist, der Mitgliedstaat nachweisen muss, dass der Kommission hinsichtlich der hieraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist, indem er die Richtigkeit seiner Zahlen möglichst eingehend und vollständig nachweist und gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Berechnungen der Kommission dartut. Außerdem hat der Mitgliedstaat nach der Rechtsprechung, wenn die Kommission nicht die gesamten von der Verletzung betroffenen Ausgaben zurückgewiesen, sondern sich um die Aufstellung von Regeln zur Einführung einer differenzierten Behandlung der Unregelmäßigkeiten entsprechend dem Ausmaß des Fehlens von Kontrollen und dem Grad des dem EAGFL erwachsenen Risikos bemüht hat, nachzuweisen, dass diese Kriterien willkürlich und unbillig sind (vgl. die oben in Randnr. 184 angeführte Rechtsprechung). Die Republik Österreich hat aber keine Daten vorgelegt, die die Fehlerhaftigkeit der Berechnungen der Kommission eingehend und vollständig dartun oder zeigen könnten, dass die von der Kommission verwendeten Kriterien willkürlich und unbillig sind.

[214] 212 Was schließlich die Verweisungen auf den abschließenden Bericht der Schlichtungsstelle betrifft, ist daran zu erinnern, dass der Standpunkt der Schlichtungsstelle der endgültigen Entscheidung der Kommission nicht vorgreift (vgl. Randnr. 141 des vorliegenden Urteils). Wie sich aus Nr. B. 6. 4. 4 des Zusammenfassenden Berichts ergibt, hat die Kommission jedenfalls die Gründe angegeben, aus denen sie ihrer Ansicht nach der Schlichtungsstelle in dieser speziellen Frage nicht folgen muss.

[215] 213 Aufgrund der vorstehenden Ausführungen ist der dritte subsidiäre Klagegrund zu verwerfen.

[216] 214 Nach alledem ist die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Kosten

[217] 215 Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Republik Österreich unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

* Verfahrenssprache: Deutsch.