BVerwG, Urteil vom 22. 5. 1987 – 4 C 19.85; VGH Baden-Württemberg (lexetius.com/1987,2)

[1] Tatbestand: Der Kläger möchte einen Selbstbedienungs-Lebensmittelmarkt, den er 1981 aufgrund einer Nutzungsänderungsgenehmigung mit einer Verkaufsfläche von 700 qm in einer ehemaligen Fabrikationshalle in einem Gewerbegebiet errichtet hatte, erweitern. Er beantragte im Juli 1981 eine Erweiterung der Verkaufsfläche auf 838 qm, im April 1982 auf 951 qm. Beide Anträge lehnte das Landratsamt unter Berufung auf den 1970 erlassenen und im September 1981 auf die Baunutzungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. September 1977 – BauNVO 1977 – (BGBl. I S. 1763) umgestellten Bebauungsplan und auf §§ 8 und 11 Abs. 3 BauNVO 1977 mit der Begründung ab, eine Erweiterung des Einzelhandelsbetriebs werde die geplante Schaffung einer neuen Ortsmitte in Remchingen gefährden. Auch seien die maßgeblichen Zufahrtswege auf den zu erwartenden Zu- und Abgangsverkehr nicht ausgerichtet.

[2] Nach erfolglosem Widerspruch gegen beide Ablehnungsbescheide hat der Kläger Klage auf Erteilung der Baugenehmigung für die Erweiterung seines Betriebs auf eine Verkaufsfläche von 951 qm, hilfsweise von 838 qm, erhoben. Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Hauptantrag stattgegeben mit der Begründung, bei einer Verkaufsfläche von weniger als 1 000 qm handele es sich nicht um einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO 1977, so daß der Betrieb als Gewerbebetrieb im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1977 gemäß § 30 BBauG zulässig sei. Der Verwaltungsgerichtshof hat das Urteil des Verwaltungsgerichtshof bestätigt und die Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Dagegen richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision des Beklagten.

[3] Entscheidungsgründe: Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt mit der Annahme, unterhalb einer Verkaufsfläche von 1 000 qm sei ein Einzelhandelsbetrieb nicht mehr als großflächig im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 der Baunutzungsverordnung vom 15. September 1977 – BauNVO 1977 – (BGBl. I S. 1763) einzustufen, Bundesrecht. Die Sache ist gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen, weil Feststellungen zu städtebaulich erheblichen Auswirkungen im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 BauNVO 1977 fehlen.

[4] Das Berufungsurteil könnte im Ergebnis bestehenbleiben, wenn die weiteren Feststellungen des Berufungsgerichts ergäben, daß der SB-Lebensmittelmarkt nach Erweiterung auf eine Verkaufsfläche von 951 qm Auswirkungen im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 BauNVO 1977 nicht haben wird. Sind dagegen solche Auswirkungen bei einer Erweiterung auf 951 qm Verkaufsfläche zu erwarten, so ist die Klage im Hauptantrag abzuweisen, und darüber hinaus auch im Hilfsantrag, wenn dies auch bei einer Erweiterung auf nur 838 qm zu erwarten ist. Nach § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO 1977 ist nämlich nur bei Einzelhandelsbetrieben mit einer Geschoßfläche von mehr als 1 500 qm in der Regel anzunehmen, daß die bezeichneten städtebaulichen Auswirkungen eintreten werden. Für Einzelhandelsbetriebe mit geringerer Geschoßfläche, wie den vom Kläger beabsichtigten, bedarf es des besonderen Nachweises solcher Auswirkungen.

[5] Der Einzelhandelsbetrieb des Klägers ist nach der beabsichtigten Erweiterung, und zwar auch auf die mit dem Hilfsantrag angestrebte Verkaufsfläche von 838 qm, ein großflächiger Betrieb im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO 1977. Die Ansicht des Berufungsgerichts, großflächige Einzelhandelsbetriebe seien nur Betriebe mit mehr als 1 000 qm Verkaufsfläche, trifft nicht zu.

[6] § 11 Abs. 3 BauNVO 1977 grenzt die nur in Kerngebieten und Sondergebieten zulässigen Einzelhandelsbetriebe mit zwei eigenständigen Merkmalen ein, nämlich mit dem Merkmal der Großflächigkeit und mit der Bezeichnung bestimmter städtebaulich erheblicher Auswirkungen. Dafür, daß das Merkmal der Großflächigkeit – wie die Revision meint – keine eigenständige Bedeutung hätte, gibt es keine Anhaltspunkte. Im Gegenteil: Schon daß § 11 Abs. 2 BauNVO 1977 unter den in Betracht kommenden Sondergebieten Gebiete für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe bezeichnet, ohne dabei auf bestimmte Auswirkungen abzustellen, spricht dafür, daß der Verordnungsgeber in der Großflächigkeit ein eigenständiges städtebaulich erhebliches Merkmal sieht. Die Nennung der Großflächigkeit als einer Anwendungsvoraussetzung für § 11 Abs. 3 BauNVO 1977 läßt sich nur dahin deuten, daß nicht Einzelhandelsbetriebe schlechthin, wenn immer sie Auswirkungen der in § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 BauNVO 1977 bezeichneten Art erwarten lassen, auf Kern- und Sondergebiete beschränkt werden sollen, sondern nur, wenn sie auch großflächig sind. Der Verordnungsgeber hat es hingenommen und konnte es angesichts der den Gemeinden in § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO gleichsam für eine Feinsteuerung eingeräumten planerischen Möglichkeiten (vgl. hierzu auch das Senatsurteil vom 22. Mai 1987 – BVerwG 4 C 77.84 -) hinnehmen, daß Einzelhandelsbetriebe grundsätzlich trotz solcher Auswirkungen auch in anderen Baugebieten zulässig sind, wenn sie unterhalb der Grenze der Großflächigkeit bleiben; das mag vor allem in kleineren Gemeinden praktische Bedeutung erlangen.

[7] Zutreffend hat das Berufungsgericht den Begriff der Großflächigkeit mit Hilfe der Größe der Verkaufsfläche bestimmt. Die Baunutzungsverordnung vom 26. November 1968 – BauNVO 1968 – (BGBl. I S. 1237) hatte die Einzelhandelsbetriebe, die wegen besonderer, den Nahbereich überschreitender städtebaulicher Auswirkungen einer Bauleitplanung bedürfen, als Verbrauchermärkte bezeichnet. Weil dieser Begriff Abgrenzungsschwierigkeiten bereitete, hat der Verordnungsgeber ihn in der Baunutzungsverordnung von 1977 durch den Begriff des großflächigen Einzelhandelsbetriebs ersetzt. Er wollte damit Betriebe mit einem Warenangebot auf großer Fläche erfassen, weil solche Betriebe im allgemeinen auch einen großen Einzugsbereich haben. Daß er in § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO 1977 für die Vermutung städtebaulicher Auswirkungen nicht auf die Verkaufsfläche, sondern auf die Geschoßfläche abgestellt hat, beruht darauf, daß die Geschoßfläche zu den Maßstäben der Baunutzungsverordnung gehört, nach denen das Maß der baulichen Nutzung bestimmt werden kann (vgl. § 16 Abs. 2 BauNVO 1977). Es stellt nicht in Frage, daß das Merkmal der Großflächigkeit, mit dem ein bestimmter Typ von Einzelhandelsbetrieben und eine städtebaulich erhebliche Nutzungsart definiert werden sollen, vor allem durch die Größe der Verkaufsfläche zu bestimmen ist.

[8] Zutreffend ist auch die von der Revision bekämpfte Annahme des Berufungsgerichts, daß das Merkmal der Großflächigkeit nicht je nach regionalen und örtlichen Verhältnissen, also z. B. für eine Großstadt anders als für eine Mittelstadt und für diese anders als für eine Kleinstadt, zu bestimmen ist. Die Baunutzungsverordnung bedient sich bei der Definition von Baugebieten und von Nutzungsarten in Baugebieten durchweg typisierender Merkmale, die einen von den jeweiligen örtlichen Verhältnissen unabhängigen Begriffsinhalt haben. Den besonderen örtlichen Verhältnissen Rechnung zu tragen, ermöglicht – wie schon erwähnt – § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO 1977 der planenden Gemeinde und – im Einzelfall – § 15 Abs. 1 BauNVO 1977 der Bauaufsichtsbehörde. Nichts anderes gilt auch für die Frage, was ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb ist; sie ist für die kleine Gemeinde nicht anders zu beantworten als für die Großstadt und dort nicht anders für den Ortsteil A als für den Ortsteil B. Die Gemeinde, die aufgrund ihrer örtlichen Verhältnisse städtebaulich nachteilige Auswirkungen auch von bestimmten Arten nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe an bestimmten Standorten oder in bestimmten Gebieten befürchtet, kann diese in einem Bebauungsplan z. B. für ein Gewerbegebiet gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO 1977 ausschließen (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 22. Mai 1987 – BVerwG 4 C 77.84 -).

[9] Unzutreffend ist jedoch die Annahme des Berufungsgerichts, nur Einzelhandelsbetriebe mit mehr als 1 000 qm Verkaufsfläche seien großflächige Einzelhandelsbetriebe im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO 1977. Einer solchen Annahme steht schon der Umstand entgegen, daß der Verordnungsgeber nur bei der Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO 1977 für bestimmte städtebauliche Auswirkungen auf eine Geschoßfläche von 1 500 qm abgestellt und dabei angenommen hat, dies entspreche in der Regel einer Verkaufsfläche von 1 000 qm; denn § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO 1977 will – worauf auch der Oberbundesanwalt hinweist – mit der Regelvermutung gerade nicht ausschließen, daß auch Einzelhandelsbetriebe mit weniger als 1 500 qm Geschoßfläche und damit in der Regel mit weniger als 1 000 qm Verkaufsfläche nur in Kern- und Sondergebieten zulässig sind, wenn nämlich städtebauliche Auswirkungen der bezeichneten Art zu erwarten sind. Weitere Voraussetzung soll dann allerdings noch sein, daß diese Betriebe großflächig sind. Das spricht dafür, daß auch Betriebe mit weniger als 1 000 qm Verkaufsfläche großflächig sein können. Nichts deutet darauf hin, der Verordnungsgeber habe bei Betrieben mit weniger als 1 500 qm Geschoßfläche, für die die Vermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO 1977 nicht greift, den konkreten Nachweis städtebaulich nachteiliger Auswirkungen nur in denjenigen Fällen eröffnen wollen, in denen die Verkaufsfläche – entgegen der Üblichkeit – über 1 000 qm liegt. Dann hätte es nämlich nahegelegen, statt den unbestimmten Begriff der Großflächigkeit zu verwenden, den Erfahrungssatz, daß eine Geschoßfläche von 1 500 qm im allgemeinen eine Verkaufsfläche von 1 000 qm ergibt, in § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 als Rechtsregel aufzustellen, also anstelle des Begriffs des "großflächigen Einzelhandelsbetriebs" den Begriff des "Einzelhandelsbetriebs mit mehr als 1 000 qm Verkaufsfläche" zu wählen. Dann hätte es allerdings nur noch wenig Sinn ergeben, in § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO 1977 städtebaulich nachteilige Auswirkungen bei einer Geschoßfläche von mehr als 1 500 qm in der Regel anzunehmen. Das belegt, daß der Grenzwert von 1 000 qm Verkaufsfläche Erkenntniswert nur für die Anwendung der Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO 1977 hat und nicht für die Bestimmung des Merkmals der Großflächigkeit in § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO 1977. Dementsprechend hat der Senat auch bereits im Urteil vom 3. Februar 1984 – BVerwG 4 C 54.80 – (BVerwGE 68, 342 (345 f.)) ausgeführt, daß die Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO 1977 u. a. dann entkräftet werden könne, wenn die Verkaufsfläche eines Einzelhandelsbetriebs mit mehr als 1 500 qm Geschoßfläche doch erheblich unter 1 000 qm liege. Der Verordnungsgeber wollte mit der Großflächigkeit neben der weiteren, auf städtebauliche Auswirkungen abstellenden Anwendungsvoraussetzung des § 11 Abs. 3 BauNVO 1977 einerseits zwar ein einfach zu ermittelndes Merkmal beschreiben, das sich aus äußeren Eigenschaften des Betriebs und nicht aus dessen Beziehungen zur Umgebung ermitteln läßt, auf der anderen Seite sollte die Vorschrift jedoch im Hinblick auf das Einkaufsverhalten der Bevölkerung wie auf dementsprechende Entwicklungen im Handel und Städtebau nicht allzu starr sein.

[10] Für die Bestimmung der Grenze, bei der ein Einzelhandelsbetrieb die Großflächigkeit erreicht und überschreitet, sind folgende Überlegungen maßgebend: Die Baunutzungsverordnung ordnet Einzelhandelsbetriebe mehreren Baugebieten ausdrücklich als allgemein oder ausnahmsweise zulässige Nutzung zu, nämlich den reinen Wohngebieten als "Läden, die der Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner des Gebiets dienen" (§§ 3 Abs. 3), den Kleinsiedlungsgebieten und den allgemeinen Wohngebieten als "der Versorgung des Gebiets dienende Läden" (§§ 2 Abs. 2 Nr. 2, 4 Abs. 2 Nr. 2), den besonderen Wohngebieten als "Läden" (§ 4 a Abs. 2 Nr. 2), den Dorfgebieten, Mischgebieten und Kerngebieten als "Einzelhandelsbetriebe" (§§ 5 Abs. 2 Nr. 5, 6 Abs. 2 Nr. 3, 7 Abs. 2 Nr. 2). In Kerngebieten sind Einzelhandelsbetriebe gemäß § 11 Abs. 3 BauNVO 1977 auch als "großflächige Einzelhandelsbetriebe", und zwar auch als solche mit den in § 11 Abs. 3 beschriebenen städtebaulichen Auswirkungen zulässig. Bei den Gebieten, denen die Baunutzungsverordnung Einzelhandelsbetriebe ausdrücklich zuordnet, handelt es sich um solche Gebiete, die ausschließlich, vorwiegend oder zumindest auch dem Wohnen dienen oder die, wie Kerngebiete, Wohnstandorten räumlich oder verkehrlich zugeordnet sind. Darauf hat der Senat bereits im Urteil vom 3. Februar 1984 – BVerwG 4 C 54.80 – (BVerwGE 68, 342 (349 f.)) hingewiesen, wie auch darauf, daß die eigentliche Bedeutung des § 11 Abs. 3 BauNVO 1977 mit der grundsätzlichen Verweisung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben in Kerngebiete und Sondergebiete darin liegt, diese Betriebe aus Gewerbegebieten und Industriegebieten fernzuhalten; denn Gewerbegebiete sind nach der der Baunutzungsverordnung zugrundeliegenden Einteilung und Definition von Baugebieten und nach allgemein anerkannten, gesetzlich sogar niedergelegten städtebaulichen Grundsätzen (§ 1 Abs. 6 und 7 BBauG, § 50 BImSchG) gerade nicht in besonderer Weise dem Wohnen zuzuordnen; diese Gebiete sind folglich nach städtebaulichen Grundsätzen im allgemeinen nicht als Standorte für Einzelhandelsbetriebe, die der allgemeinen Versorgung der Wohnbevölkerung dienen, geeignet. Es hätte deshalb nahegelegen, daß der Verordnungsgeber in Gewerbegebieten und Industriegebieten nur bestimmte Arten von Einzelhandelsbetrieben, wie solche, die der Versorgung von Arbeitnehmern im Gebiet dienen, oder solche, die häufig in Verbindung mit emittierenden gewerblichen Anlagen betrieben werden (z. B. Kraftfahrzeughandel in Verbindung mit Kraftfahrzeugwerkstätten), allgemein zugelassen oder daß er Einzelhandelsbetriebe in Gewerbegebieten und in Industriegebieten nur als Ausnahme vorgesehen hätte. Statt dessen hat er jedoch nur großflächige Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen. Der Grund hierfür mag darin liegen, daß Gewerbegebiete und Industriegebiete im allgemeinen als Standorte für Einzelhandelsbetriebe nur mit größerem Einzugsbereich, und damit für großflächige Betriebe, von Interesse sind und nicht für Einzelhandelsbetriebe, die den wohnungsnahen Bedarf decken sollen.

[11] 1. Mit dem Merkmal der Großflächigkeit unterscheidet die Baunutzungsverordnung Einzelhandelsbetriebe, die wegen ihres angestrebten größeren Einzugsbereichs – wenn nicht in Sondergebiete – in Kerngebiete gehören und typischerweise auch dort zu finden sind, von den Läden und Einzelhandelsbetrieben der wohnungsnahen Versorgung der Bevölkerung, die in die ausschließlich, überwiegend oder zumindest auch dem Wohnen dienenden Gebiete gehören und dort typischerweise auch zu finden sind. Folglich beginnt die Großflächigkeit dort, wo üblicherweise die Größe solcher, der wohnungsnahen Versorgung dienender Einzelhandelsbetriebe, gelegentlich auch "Nachbarschaftsläden" genannt, ihre Obergrenze findet. Der Oberbundesanwalt gibt hierfür eine Verkaufsfläche von 600 bis 700 qm an. Im Schrifttum wird die Obergrenze bei 600 qm (vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, Komm., 5. Aufl. 1985, § 4 Rdnr. 5) oder 700 qm (vgl. Förster, BauNVO, Komm., 3. Aufl. 1978, § 11 Anm. 4 b, S. 176; Ziegler in: Kohlhammer- Komm., § 11 BauNVO Rdnr. 22) gesehen.

[12] 2. Der Senat hat aus Anlaß dieses Falles nicht zu entscheiden, wo nach dem derzeitigen Einkaufsverhalten der Bevölkerung und den Gegebenheiten im Einzelhandel die Verkaufsflächen-Obergrenze für Einzelhandelsbetriebe der wohnungsnahen Versorgung liegt. Vieles spricht dafür, daß sie nicht wesentlich unter 700 qm, aber auch nicht wesentlich darüber liegt. Jedenfalls liegt die vom Kläger beabsichtigte Größe seines Lebensmittelmarktes mit einer Verkaufsfläche sowohl von 951 qm als auch von 838 qm oberhalb dieser Grenze; sein SB-Lebensmittelmarkt wäre nach der mit beiden Bauanträgen beabsichtigten Erweiterung in jedem Falle ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO 1977 und deshalb in Gewerbegebieten nur zulässig, wenn städtebauliche Auswirkungen der in § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 BauNVO 1977 bezeichneten Art nicht zu erwarten wären. Dazu bedarf es weiterer Feststellungen des Berufungsgerichts.

[13] Die Neufassung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO 1977 und die Ergänzung der Vorschrift um einen neuen Satz 4 durch die Verordnung vom 19. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2665) ergibt für die Bestimmung des Begriffs der Großflächigkeit nichts. Abgesehen davon, daß die Neufassung des Satzes 3 ohnehin nicht anzuwenden wäre (§ 25 b Abs. 1 BauNVO in der durch die Verordnung vom 19. Dezember 1986 geänderten Fassung), betreffen die Änderungen des § 11 Abs. 3 die Regelvermutung für städtebauliche Auswirkungen (Satz 3) und deren Anwendung im Einzelfall, nicht jedoch das Merkmal der Großflächigkeit.