EuG, Beschluss vom 15. 9. 1998 – T-136/95 (lexetius.com/1998,1000)

[1] In der Rechtssache T-136/95 Industria del Frio Auxiliar Conservera SA, Gesellschaft spanischen Rechts, Sitz: Bermeo (Spanien), Prozeßbevollmächtigte: Rechtsanwalt Ignacio Sáenz-Cortabarría Fernández und Rechtsanwältin Marta Morales Isasi, zugelassen in Vizcaya, Zustellungsanschrift: Kanzlei des Rechtsanwalts Guy Harles, 8—10, rue Mathias Hardt, Luxemburg, Klägerin, gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Rechtsberater José Luis Iglesias Buhigues und durch Blanca Vila Costa, zur Kommission abgeordnete nationale Beamtin, als Bevollmächtigte, Zustellungsbevollmächtigter: Carlos Gómez de la Cruz, Juristischer Dienst, Centre Wagner, Luxemburg-Kirchberg, Beklagte, wegen Nichtigerklärung der Entscheidung 95/119/EG der Kommission vom 7. April 1995 über bestimmte Schutzmaßnahmen bezüglich aus Japan stammender Fischereierzeugnisse (ABl. L 80, S. 56), soweit diese Maßnahmen Fischereierzeugnisse betreffen, die sich im Zeitpunkt der Veröffentlichung der Entscheidung auf dem Weg in die Gemeinschaft befanden, und wegen Ersatzes des hierdurch entstandenen Schadens erläßt DAS GERICHT ERSTER INSTANZ DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Zweite Kammer) unter Mitwirkung des Präsidenten A. Kalogeropoulos sowie der Richter C. W. Bellamy und J. Pirrung, Kanzler: H. Jung folgenden Beschluß (1):

[2] Rechtlicher Rahmen des Rechtsstreits

[3] 1. Die Richtlinie 91/493/EWG des Rates vom 22. Juli 1991 zur Festlegung von Hygienevorschriften für die Erzeugung und die Vermarktung von Fischereierzeugnissen (ABl. L 268, S. 15) enthält in den Artikeln 10 bis 12 veterinärrechtliche Vorschriften für die Einfuhr von Fischereierzeugnissen aus Drittländern.

[4] 2. Artikel 10 Absatz 1 lautet: Die Vorschriften für die Einfuhr von Fischereierzeugnissen aus Drittländern müssen den Vorschriften für die Erzeugung und die Vermarktung von Gemeinschaftserzeugnissen mindestens gleichwertig sein.

[5] 3. In Artikel 11 Absatz 1 heißt es: Die besonderen Einfuhrbedingungen für Fischereierzeugnisse werden für jedes Drittland oder jede Gruppe von Drittländern … entsprechend der gesundheitlichen Lage des betreffenden Drittlandes festgelegt.

[6] 4. Artikel 11 Absatz 7 schreibt vor: Solange die in Absatz 1 vorgesehenen Einfuhrbedingungen noch nicht festgelegt sind, achten die Mitgliedstaaten darauf, daß für die Einfuhren von Fischereierzeugnissen aus Drittländern Bedingungen angewandt werden, die den für die Erzeugung und Vermarktung der Gemeinschaftserzeugnisse geltenden Vorschriften zumindest gleichwertig sind.

[7] 5. Mit mehreren nacheinander ergangenen Entscheidungen des Rates und der Kommission wurden Übergangsmaßnahmen in bezug auf Bescheinigungen für Fischereierzeugnisse aus Drittländern erlassen, um die Durchführung der in der Richtlinie 91/493 vorgesehenen Regelung zu erleichtern.

[8] 6. Nach Artikel 12 der Richtlinie gelten die Bestimmungen und Grundsätze der Richtlinie 90/675/EWG des Rates vom 10. Dezember 1990 zur Festlegung von Grundregeln für die Veterinärkontrollen von aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführten Erzeugnissen (ABl. L 373, S. 1) insbesondere hinsichtlich der Gestaltung der von den Mitgliedstaaten durchzuführenden Kontrollen und das weitere Vorgehen im Anschluß daran sowie der zu treffenden Schutzmaßnahmen.

[9] 7. In Artikel 19 Absatz 1 der Richtlinie 90/675 ist die Möglichkeit des Erlasses von Schutzmaßnahmen vorgesehen: Kommt es im Gebiet eines Drittlands zum Ausbruch oder zur Ausbreitung einer in der Richtlinie 82/894/EWG [des Rates vom 21. Dezember 1982 über die Mitteilung von Viehseuchen in der Gemeinschaft, ABl. L 378, S. 58] aufgeführten Krankheit oder zu einer Zoonose oder ist zu befürchten, daß eine Krankheit oder irgendein anderer Grund die menschliche oder tierische Gesundheit ernsthaft gefährden könnte, oder ist dies – insbesondere aufgrund der Feststellungen der Veterinärsachverständigen der Kommission – aus anderen schwerwiegenden Gründen zum Schutz von Mensch und Tier erforderlich, so trifft die Kommission von sich aus oder auf Antrag eines Mitgliedstaats unverzüglich je nach der Schwere der Lage eine der nachstehenden Maßnahmen: -Aussetzung der Einfuhren aus dem gesamten Gebiet oder einem Teilgebiet des betreffenden Drittlands und gegebenenfalls des Durchfuhrlands, -Erlaß besonderer Bedingungen für die Erzeugnisse aus dem gesamten Gebiet oder einem Teilgebiet des betreffenden Drittlands.

[10] 8. Aufgrund dieser Bestimmung erließ die Kommission am 7. April 1995 die Entscheidung 95/119/EG über bestimmte Schutzmaßnahmen bezüglich aus Japan stammender Fischereierzeugnisse (ABl. L 80, S. 56; im folgenden: streitige Entscheidung).

[11] 9. Artikel 1 dieser Entscheidung lautet: Die Mitgliedstaaten verbieten die Einfuhr von Fischereierzeugnissen in jeglicher Form mit Ursprung in Japan.

[12] 10. Nach Artikel 3 ändern die Mitgliedstaaten ihre bei der Einfuhr angewandten Maßnahmen, um sie mit der Entscheidung in Einklang zu bringen, und setzen die Kommission hiervon in Kenntnis.

[13] 11. Die erste und die dritte Begründungserwägung der streitigen Entscheidung lauten wie folgt: Bei einer Dienstreise von Experten der Kommission nach Japan wurden die Bedingungen der Produktion und der Verarbeitung von Fischereierzeugnissen, die für den Export in die Gemeinschaft bestimmt sind, überprüft. Dabei wurde von den Sachverständigen festgestellt, daß die amtlichen Versicherungen, die von den japanischen Behörden abgegeben werden, nicht den Tatsachen entsprechen und die Bedingungen für Produktion und Lagerung von Fischereierzeugnissen ernsthafte Mängel hinsichtlich der Hygiene und Kontrolle aufweisen, so daß beim Verzehr eine große Gefahr für die menschliche Gesundheit besteht. … Aufgrund der genannten Tatsachen ist es erforderlich, die Einfuhr jeglicher Fischereierzeugnisse aus Japan so lange auszusetzen, bis eine Verbesserung der Sachlage hinsichtlich der Hygiene und Kontrolle eingetreten ist.

Vorgeschichte des Rechtsstreits

[14] 12. Die Klägerin ist eine Gesellschaft des Privatrechts mit Sitz in Bermeo (Spanien). Ihr Gesellschaftszweck besteht in der Konservierung und dem Einfrieren von Lebensmitteln und Lebensmittelerzeugnissen aller Art sowie sämtlichen Tätigkeiten des An- und Verkaufs nebst der Be- und Verarbeitung von Fischereierzeugnissen. Der Schwerpunkt ihrer Tätigkeit sind die Einfuhr, der Ankauf und die Lieferung von weißem Thunfisch für die Konservenindustrie.

[15] 13. Im Januar 1995 beschloß sie, 250 t gefrorenen Gelbflossenthunfisch bei dem japanische Unternehmen Itochu Corporation zu erwerben. Über diesen Kauf wurden zwei Verträge vom 14. Februar und vom 9. März 1995 abgeschlossen. 50 t, die am 28. Februar 1995 verladen wurden, trafen am 5. April 1995 im Hafen Bilbao ein. Sie wurden den vorgesehenen Gesundheitskontrollen unterzogen und ordnungsgemäß zum freien Verkehr abgefertigt.

[16] 14. Beim Inkrafttreten der angefochtenen Entscheidung, am 9. April 1995, befand sich der Rest des gefrorenen Thunfischs (200 t) auf dem Weg in die Gemeinschaft, nachdem er in drei verschiedenen Partien in japanischen Häfen verladen worden war.

[17] 15. Die erste Partie, 50 t, verladen am 15. März 1995, traf am 20. April 1995 in Bilbao ein. Am 21. April 1995 lehnten die nationalen Behörden gemäß der streitigen Entscheidung die Abfertigung der Ware zum freien Verkehr ab.

[18] 16. Die Klägerin setzte sich mit dem Lebensmittelkontrolldienst für Drittländer der Hauptabteilung für auswärtiges Gesundheits- und Veterinärwesen des spanischen Ministeriums für Gesundheit und Verbraucherschutz in Verbindung. Diese Hauptabteilung verständigte die Kommission. Mit zwei Telefaxschreiben vom 25. und 26. April 1995 teilte die Kommission ihr mit, daß die streitige Entscheidung jede Einfuhr von Fischereierzeugnissen aus Japan einschließlich derjenigen untersage, die vor der Bekanntmachung der Entscheidung verladen worden seien. Die Stellen der Inspección de Sanidad Exterior de Vizcaya lehnten am 26. April 1995 die Abfertigung zum freien Verkehr ab.

[19] 17. Eine gegen diese ablehnende Entscheidung eingereichte Verwaltungsbeschwerde wurde mit Entscheidung der Subsecretaría de Sanidad y Consumo vom 22. Juni 1995 zurückgewiesen.

[20] 18. Zuvor waren die 50 t Thunfisch am 8. Juni 1995 mit Bestimmungshafen San Juan (Puerto Rico) in der Hoffnung verladen worden, daß ein möglicher Käufer sie übernehmen werde.

[21] 19. Die zweite Partie von 75 t wurde am 24. März 1995 in einem japanischen Hafen mit Bestimmungshafen Bilbao verladen. Sie wurde am 19. April 1995 von den Behörden des Vereinigten Königreichs im Hafen Southampton beschlagnahmt. Kraft eines am 18. Mai 1995 geschlossenen Vertrages übernahm die Firma Itochu die Ware.

[22] 20. Die letzte Partie, ebenfalls 75 t, die am 31. März 1995 in Japan verladen wurde, traf am 7. Mai 1995 in dem spanischen Hafen Algeciras ein. Die nationalen Behörden lehnten die Abfertigung dieser Partie zum freien Verkehr am 15. Mai 1995 ab. Die Firma Itochu übernahm mit Vertrag vom 18. Mai 1995 auch diese Ware.

[23] 21. Die Klägerin hat mit Klageschrift, die am 3. Juli 1995 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.

[24] 22. Die Kommission hat mit Schriftsatz, der am 31. Juli 1995 eingereicht worden ist, eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben. Die Entscheidung über diese Einrede ist mit Beschluß vom 2. Mai 1996 dem Endurteil vorbehalten worden. Das schriftliche Verfahren ist am 17. Dezember 1996 abgeschlossen worden.

[25] 23. Die Parteien haben am 6. und am 27. Oktober 1997 in Beantwortung einer Frage des Gerichts zu den möglichen Auswirkungen des Urteils des Gerichtshofes vom 17. Juli 1997 in der Rechtssache C-183/95 (Affish, Slg. 1997, I-4315) auf den vorliegenden Rechtsstreit Stellung genommen.

[26] 24. Die Rechtssache ist mit Beschluß des Gerichts vom 9. Juni 1998 gemäß den Artikeln 14 und 51 der Verfahrensordnung an die mit drei Richtern besetzte Zweite Kammer verwiesen worden.

Anträge der Parteien

[27] 25. Die Klägerin beantragt, -die streitige Entscheidung für nichtig zu erklären, soweit sie die Waren betrifft, die sich auf dem Weg in die Gemeinschaft befanden; -die Gemeinschaft zu verurteilen, ihr Ersatz für den durch die rechtswidrige Anwendung der Entscheidung entstandenen Schaden Ersatz zu leisten und den zu zahlenden Betrag bis zu einer späteren Abrechnung – nach Maßgabe des Verkaufspreises für 50 t gefrorenen weißen Thunfisch in Puerto Rico – auf 18 396 133 PTA, hilfsweise auf den Betrag festzusetzen, den das Gericht als angebracht erachtet, zuzüglich gesetzlicher Zinsen zum Satz von 9 % und Verzugszinsen ab Klageerhebung festzusetzen; -der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

[28] 26. Die Kommission beantragt, -die Klage als unzulässig abzuweisen; -hilfsweise, sie als unbegründet abzuweisen; -der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Zur Begründetheit

[29] 27. Im vorliegenden Fall ist Artikel 111 der Verfahrensordnung in der mit Wirkung vom 1. Juni 1997 geänderten Fassung (ABl. L 103, S. 6) anzuwenden, wonach dasGericht, wenn einer Klage offensichtlich jede rechtliche Grundlage fehlt, ohne Fortsetzung des Verfahrens durch Beschluß entscheiden kann, der mit Gründen zu versehen ist. Denn das Urteil Affish, das die Gültigkeit der mit der vorliegenden Klage angefochtenen Entscheidung bestätigt hat, zeigt, daß dieser Klage offensichtlich jede rechtliche Grundlage fehlt.

[30] 28. Fünf der sechs von der Klägerin erhobenen Rügen (Verletzung der allgemeinen Grundsätze des Schutzes des berechtigten Vertrauens, der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung, Verletzung der Begründungspflicht und Ermessensmißbrauch) sind bereits in der Rechtssache Affish geltend gemacht worden.

[31] 29. Die Klägerin macht darüber hinaus mit einer sechsten Rüge einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit (Verbot der Rückwirkung von Rechtsnormen) geltend.

[32] 30. In der vorliegenden Rechtssache ist daher eine eingehendere Würdigung nur in bezug auf diese zusätzliche Rüge und die hier zur Begründung der fünf anderen Rügen vorgetragenen besonderen Argumente erforderlich.

Zur Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit

[33] 31. Die Klägerin vertritt die Ansicht, die Entscheidung entfalte Rückwirkung, indem sie die Einfuhr von Waren untersage, die sich im Zeitpunkt der Veröffentlichung der Entscheidung auf dem Weg in die Gemeinschaft befunden und unvermeidlich nach diesem Zeitpunkt den Hafen in der Gemeinschaft erreicht hätten, denn sie werde auf einen Sachverhalt angewandt, der bereits in der Vergangenheit begonnen habe. Eine unter solchen Voraussetzungen angewandte Schutzmaßnahme führe zu ungerechten Situationen, die nicht durch die Artikel 19 der Richtlinie 90/675, 3b EG-Vertrag und 2 sowie 5 Nummer 6 des Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen in Anhang I A des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation nicht gedeckt sei.

[34] 32. Nach Ansicht der Kommission ist die streitige Entscheidung eine allgemeine Maßnahme, deren ausnahmslose, unverzügliche und zeitlich begrenzte Anwendung in voller Kenntnis der Sachlage erfolgt sei, um sowohl für den Gesundheitsschutz als auch zur Verbesserung und Wiederherstellung der hygienischen Bedingungen der japanischen Betriebe die größtmögliche Wirkung zu erzielen.

[35] 33. Hierzu ist festzustellen, daß die streitige Entscheidung ihrem Wortlaut nach vom Tag ihrer Veröffentlichung an unverzüglich für sämtliche Einfuhren von Fischereierzeugnissen mit Ursprung in Japan gilt.

[36] 34. Sie betrifft nicht die Einfuhren in die Gemeinschaft, die vor ihrem Inkrafttreten getätigt wurden. Für die Festlegung des Geltungsbereichs der Entscheidung ist aufdie Einfuhr in die Gemeinschaft und nicht, wie die Klägerin zu Unrecht meint, auf die Ausfuhr aus dem Drittland abzustellen. Der Umstand, daß sich die Entscheidung materiell auf Ware auswirkt, die sich auf dem Weg in die Gemeinschaft befand, nimmt ihr nicht den Charakter einer Entscheidung, die ex nunc anwendbar ist, d. h. auf alle vom Zeitpunkt ihrer Veröffentlichung an eingeführten Waren.

[37] 35. Somit wurde mit der Entscheidung nicht gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen, da sie keine Rückwirkung entfaltet.

[38] 36. Die Rüge eines solchen Verstoßes ist daher offensichtlich unbegründet.

[39] 37. Die Frage, ob die Kommission bereits verschiffte Ware hätte berücksichtigen müssen, betrifft nur die Rügen einer Verletzung des Vertrauensschutzes und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Sie ist zusammen mit diesen Rügen zu untersuchen.

Zur Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes

[40] 38. Die Klägerin macht geltend, der Grundsatz des Schutzes des berechtigten Vertrauens gebiete den Erlaß von Übergangsmaßnahmen, die die besondere Situation der Waren berücksichtigten, die sich bereits auf dem Weg in die Gemeinschaft befänden. Die Freistellung dieser Waren von der Verbotsmaßnahme hätte der streitigen Entscheidung nicht ihre praktische Wirksamkeit genommen, denn die Waren seien einer Gesundheitskontrolle unterzogen worden, die ihren einwandfreien Zustand bestätigt habe.

[41] 39. Die Kommission ist der Ansicht, daß die angefochtene Entscheidung den Grundsatz des Schutzes des berechtigten Vertrauens nicht verletze. Die Voraussetzungen für die Begründung eines rechtlich geschützten Vertrauens seien im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Jede Ausnahme für Waren, von denen angenommen werde, daß sie eine ernsthafte Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellten – mit der eine diskriminierende Unterscheidung zwischen den Waren geschaffen werde – bedeute eine Beeinträchtigung der Ziele der Maßnahme und ermögliche nicht die unverzügliche Wiederherstellung eines befriedigenden Zustands der japanischen Betriebe in bezug auf die Erzeugung und die Lagerung.

[42] 40. Nach der Überzeugung des Gerichts hat die Kommission keine Lage geschaffen, die ein berechtigtes Vertrauen wecken konnte.

[43] 41. Im Rahmen von Schutzmaßnahmen muß die Kommission zwangsläufig solche Maßnahmen ergreifen, die der jeweiligen Lage angepaßt sind. Ein Wirtschaftsteilnehmer kann nicht darauf vertrauen, daß seine wirtschaftlichen Belange unter allen Umständen berücksichtigt werden, selbst wenn in der Vergangenheit bestimmte Schutzmaßnahmen ähnliche Interessen berücksichtigten.

[44] 42. Die Beispiele, die die Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 27. Oktober 1997 anführt, nämlich die Kommissionsentscheidungen 97/513/EG vom 30. Juli 1997 sowie 97/515/EG und 97/516/EG vom 1. August 1997 über bestimmte Schutzmaßnahmen bezüglich gewisser aus Bangladesh, Indien und Madagaskar stammender Fischereierzeugnisse (ABl. L 214, S. 46, 52 und 53) können an diesem Ergebnis nichts ändern. Denn diese drei Entscheidungen wurden nach der streitigen Entscheidung erlassen, so daß sie kein berechtigtes Vertrauen wecken konnten; ein solches Vertrauen kann nur auf Sachlagen beruhen, die vor dem Erlaß einer Maßnahme bestanden.

[45] 43. Ferner hat der Gerichtshof entschieden, daß selbst dann, wenn die Gemeinschaft zuvor eine Lage geschaffen hat, die geeignet war, ein berechtigtes Vertrauen zu begründen, ein unbestreitbares öffentliches Interesse dem Erlaß von Übergangsmaßnahmen für Sachlagen entgegenstehen kann, die vor dem Inkrafttreten der neuen Regelung entstanden, in ihrer Entwicklung aber noch nicht abgeschlossen sind (Urteil Affish, Randnr. 57). Das Ziel der streitigen Entscheidung, der Schutz der öffentlichen Gesundheit, stellt ein solches unbestreitbares öffentliches Interesse dar (ebenda). Daher ist die Frage unerheblich, ob die Verschiffung bestimmter Partien Fisch aus Japan vor oder nach dem 8. April 1995 erfolgte.

[46] 44. Zu der Möglichkeit, eine Schutzmaßnahme zu erlassen, die in der Kontrolle von Partien bereits versandter Fischereierzeugnisse bei ihrer Einfuhr besteht, hat der Gerichtshof entschieden, daß die Klägerin nicht auf den Erlaß einer solchen Maßnahme vertrauen durfte (Urteil Affish, Randnr. 58). Derartige Kontrollen können nicht in allen Fällen einen befriedigenden Bezugsrahmen für die Entscheidung liefern, ob ein Erzeugnis importfähig ist, da Gesundheitskontrollen im Stadium der Produktion eindeutig wirkungsvoller und praktischer sind als Kontrollen bei der Einfuhr. Im übrigen stellt das gewählte Vorgehen die Grundlage dar, von der die Richtlinien über Veterinär- und Gesundheitskontrollen, insbesondere die Richtlinie 91/493, ausgehen (Urteil Affish, Randnrn. 39 und 40, auf die Randnr. 58 verweist). Schließlich konnte die Kommission die Schutzmaßnahmen nicht der besonderen Lage eines einzelnen Importeurs oder eines einzelnen Einfuhrmitgliedstaats anpassen, sondern mußte die Einfuhren von Fischereierzeugnissen aus Japan im Gebiet der gesamten Gemeinschaft berücksichtigen (Urteil Affish, Randnr. 58).

[47] 45. Somit ist die Rüge einer Verletzung des Vertrauensschutzes offensichtlich unbegründet.

Zur Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes

[48] 46. Die Klägerin ist der Ansicht, daß ein vollständiges Verbot der Einfuhr verschiffter Ware nicht erforderlich gewesen sei, um die mit der Entscheidung verfolgten Ziele zu erreichen. Es gebe andere, ebenso wirksame und weniger einschneidendeMaßnahmen für die Gruppe von Importeuren, deren Ware sich im Zeitpunkt der Veröffentlichung der Entscheidung auf dem Weg in die Gemeinschaft befunden habe.

[49] 47. Artikel 5 Nummer 6 des Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen und Artikel 2 Nummer 3 a. E. dieses Übereinkommens, wonach gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen nicht so angewandt werden dürften, daß sie zu einer verschleierten Beschränkung des internationalen Handels führten, seien für die Gemeinschaft bindend.

[50] 48. Die Kommission ist der Ansicht, sie habe keine weniger einschneidende Maßnahme, wie lediglich eine gewöhnliche Kontrolle oder eine besondere Kontrolle ergreifen können, um das verfolgte Ziel zu erreichen. Die Maßnahme sei zwangsläufig radikal (vollständiges Verbot) und allgemein (alle Fischarten aus dem gesamten Land) gewesen. Dem Vorbringen der Klägerin, sie habe die veterinärrechtlichen Voraussetzungen der Gemeinschaft eingehalten, und es gelte die Vermutung, daß sie diese Voraussetzungen erfüllt habe, könne daher nicht gefolgt werden.

[51] 49. Die Anwendung einer für sie weniger einschneidenden Maßnahme auf die Klägerin, wie einfache Veterinärkontrollen bei der Einfuhr in die Gemeinschaft, wäre dem Unterbleiben jeder Maßnahme gleichgekommen, denn solche Kontrollen von Waren, die am Bestimmungsort eingetroffen seien, seien bereits dann vorgesehen, wenn am Ursprungsort die von der Gemeinschaftsregelung verlangten hygienischen und gesundheitlichen Voraussetzungen erfüllt seien und daher grundsätzlich keine Gefahr für die menschliche Gesundheit bestehe. Die Klägerin mache somit im vorliegenden Fall geltend, daß die Kommission keine Maßnahme hätte erlassen dürfen, um so ungeachtet aller sanitärer und gesundheitspolizeilicher Interessen die rein geschäftlichen Interessen des betroffenen Unternehmens zu befriedigen.

[52] 50. Im Rahmen einer ordnungsgemäßen Abwägung der zum Schutz der öffentlichen Gesundheit zu erlassenden Maßnahmen sei das vollständige Verbot der Einfuhren von Fisch mit Ursprung in Japan ohne jede Ausnahme eine eindeutig wirkungsvollere Maßnahme als bloße Kontrollen bei der Einfuhr im Bestimmungshafen gewesen, denn es habe sich um Fischereierzeugnisse gehandelt, und die katastrophalen Produktions- und Lagerbedingungen hätten eine konkrete Gefahr für die Gesundheit geschaffen. Gerade aus diesem Grund sehe die Richtlinie 91/493 Schutzmaßnahmen vor, die teilweise deutlich über bloße gewöhnliche Veterinärkontrollen hinausgingen.

[53] 51. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes kommt es für die Frage, ob eine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht, darauf an, ob die darin gewählten Mittel für den angestrebten Zweck geeignet sind und nicht über das hinausgehen, was zu seiner Erreichung erforderlich ist (Urteile des Gerichtshofes vom 13. Mai 1997 in der Rechtssache C-233/94, Deutschland/Parlament und Rat, Slg. 1997, I-2405, Randnr. 54, und Affish, Randnr. 30).

[54] 52. Wie der Gerichtshof entschieden hat, findet dieser Grundsatz einen besonderen Ausdruck in Artikel 19 Absatz 1 der Richtlinie 90/675, wonach die von der Kommission beschlossene Schutzmaßnahme zur Schwere der Lage im Verhältnis stehen muß. Diese Maßnahme besteht entweder in der Aussetzung der Einfuhren oder in der Festlegung besonderer Bedingungen für die eingeführten Erzeugnisse. In beiden Fällen kann die Maßnahme auf das gesamte Gebiet des betreffenden Drittlands ausgedehnt oder auf Erzeugnisse aus einem Teilgebiet dieses Drittlands beschränkt werden (Urteil Affish, Randnr. 31).

[55] 53. Zur räumlichen Auswirkung des Einfuhrverbots hat der Gerichtshof festgestellt, daß nicht zu beanstanden ist, daß sich die Kommission auf die Kontrolle einer begrenzten Zahl von Betrieben, die Fischereierzeugnisse ausführen, beschränkt hat, da diese Kontrollen zuverlässig waren und ihre Ergebnisse in angemessener Weise extrapoliert werden konnten, um die Lage im gesamten Gebiet des betreffenden Drittlands zu beschreiben. Eine Besichtigung zahlreicher oder gar aller Betriebe ist nämlich praktisch unmöglich, will man dem Erfordernis der Schnelligkeit genügen, die der Erlaß von Schutzmaßnahmen auf dem Gebiet der Volksgesundheit verlangt. Außerdem ist die Kommission bei der Organisation der Kontrollen auf die Behörden des betreffenden Drittlands angewiesen (Randnr. 33).

[56] 54. Was die Möglichkeit angeht, die Ergebnisse dieser Kontrollen in den ausgewählten Betrieben zu extrapolieren, so konnte die Kommission, da die Auswahl von den japanischen Behörden getroffen worden war, davon ausgehen, daß diese Betriebe für sämtliche japanischen Betriebe und nicht für diejenigen mit den schlechtesten hygienischen Bedingungen repräsentativ waren (Randnr. 35).

[57] 55. Wie der Gerichtshof sodann festgestellt hat (Randnr. 36), geht aus dem Bericht der Sachverständigendelegation der Kommission hervor, daß die zuständige japanische Behörde die betreffenden Betriebe keiner zufriedenstellenden Kontrolle unterzogen und Betriebe, die ernsthafte Risiken für die öffentliche Gesundheit aufwiesen, als den Erfordernissen der Richtlinie 91/493 entsprechend angeführt hatte und daß es wegen der ungenauen Kennzeichnung der Warenpartien nicht möglich war, deren Ursprungsbetriebe und die Verarbeitungsweise mit Sicherheit zu identifizieren. Unter diesen Umständen hätte in Ermangelung eines zentralen Kontrolldienstes für ganz Japan eine etwaige Beschränkung des Verbotes auf Erzeugnisse aus bestimmten Regionen Japans keine Garantie dafür geboten, daß Erzeugnisse aus einem Betrieb einer anderen Region, in der alle Veterinärbestimmungen eingehalten worden wären, nicht mit Erzeugnissen vermengt worden wären, die nicht aus dieser Region stammten.

[58] 56. Die Klägerin weist auf die Möglichkeit hin, eine Veterinärkontrolle bei der Einfuhr der Erzeugnisse mit Ursprung in Japan vorzunehmen. Hierzu hat die Kommissionzu Recht ausgeführt, daß Kontrollen am Bestimmungsort bereits dann vorgesehen seien, wenn am Ursprungsort die hygienischen und gesundheitlichen Voraussetzungen erfüllt seien und daher grundsätzlich keine Gefahr für die menschliche Gesundheit bestehe. Solche Kontrollen seien weniger wirksam, denn sie würden zwangsläufig stichprobenartig und zu einem Zeitpunkt durchgeführt, zu dem der gefrorene Fisch verpackt sei. Eine Untersuchung sämtlicher Pakete sei finanziell unmöglich, und ihre Dauer würde die Gefahr des Verderbs der Ware hervorrufen. Eine solche Kontrolle im Bestimmungshafen könne daher nicht gewährleisten, daß alle Erzeugnisse frei von Krankheitskeimen seien, selbst wenn sämtliche Warenpartien als den Erfordernissen des Gemeinschaftsrechts entsprechend angesehen würden. Die Kontrollen bei der Einfuhr seien daher unvollständig und somit weniger repräsentativ und weniger zuverlässig als die auf der Stufe der Produktion und der Verarbeitung durchgeführten Kontrollen. Ein vollständiges ausnahmsloses Verbot von Einfuhren aus Japan erweise sich demnach als eindeutig wirksamere Maßnahme als die Durchführung gewöhnlicher Kontrollen bei der Einfuhr. Es erscheine somit in Anbetracht seines Zwecks, des Schutzes der öffentlichen Gesundheit der Verbraucher in der Gemeinschaft, als gerechtfertigt. In diesem Zusammenhang führt die Kommission zu Recht aus, daß die Richtlinie 91/493 gerade zu dem Zweck, ein bestimmtes Risiko für die menschliche Gesundheit zu vermeiden, Schutzmaßnahmen vorsehe, die eindeutig über bloße gewöhnliche Veterinärkontrollen hinausgingen.

[59] 57. Jedenfalls kann das Recht auf freie Berufsausübung nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes keine absolute Geltung benspruchen, sondern muß im Hinblick auf seine gesellschaftliche Funktion gesehen werden. Folglich kann es namentlich im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese Beschränkungen tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der das so gewährleistete Recht in seinem Wesensgehalt antastet. Die Bedeutung der angestrebten Ziele kann Einschränkungen rechtfertigen, die sogar beträchtliche negative Folgen für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer haben können (vgl. Urteil Affish, Randnr. 42, und die dort zitierte Rechtsprechung).

[60] 58. Aber selbst gemessen an den wirtschaftlichen Folgen, die die streitige Entscheidung für die Einführer haben kann, die sich in einer Lage wie die Klägerin befinden, kann diese Entscheidung nicht als unverhältnismäßiger Eingriff betrachtet werden, da sie die in Artikel 19 Absatz 1 der Richtlinie 90/675 aufgestellten Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit erfüllt. Diese Anforderungen sollen nämlich gerade die Wahrung der Interessen der Wirtschaftsteilnehmer gewährleisten. Dies gilt im vorliegenden Fall um so mehr, als dem Schutz der Volksgesundheit, dessen Gewährleistung die streitige Entscheidung bezweckt, gegenüber wirtschaftlichen Erwägungen vorrangige Bedeutung beizumessen ist (Urteil Affish, Randnr. 43, und die dort zitierte Rechtsprechung).

[61] 59. Schließlich verpflichteten auch die Bestimmungen des Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen, auf die sich die Klägerin beruft, die Kommission nicht, wirtschaftliche Interessen der Klägerin zu berücksichtigen. Nach den vorausgegangenen Feststellungen war die Maßnahme nicht handelsbeschränkender … als notwendig, um unter Berücksichtigung der technischen und wirtschaftlichen Durchführbarkeit das angemessene gesundheitspolizeiliche oder pflanzenschutzrechtliche Schutzniveau zu erreichen im Sinne von Artikel 5 Nummer 6 des Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen, da sie dem Schutz der öffentlichen Gesundheit diente. Da sich die Kommission außerdem für den Erlaß ihrer Entscheidung auf zuverlässige Gutachten von Sachverständigen gestützt hat, kann die Klägerin ohne dahin gehende Beweise nicht geltend machen, daß die Maßnahme eine verschleierte Beschränkung des internationalen Handels im Sinne von Artikel 2 Nummer 3 des Übereinkommens darstellt.

[62] 60. Die Kommission war somit nicht verpflichtet, eine Sonderregelung für Wirtschaftsteilnehmer vorzusehen, deren Ware sich auf dem Weg in die Gemeinschaft befand.

[63] 61. Die Rüge einer Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist daher offensichtlich unbegründet.

Zur Verletzung des Gleichheitssatzes

[64] 62. Die Klägerin vertritt die Ansicht, die Kommission habe dadurch, daß sie in der streitigen Entscheidung bereits verschiffte Waren nicht berücksichtigt habe, gleiche Sachverhalte ungleich behandelt und somit gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstoßen. Die streitige Entscheidung lasse sich nur mit der Absicht erklären, bestimmte Beförderungsarten zum Nachteil anderer zu fördern (Luft- anstelle von Seefracht).

[65] 63. Ferner verletze die Anwendung der Entscheidung auf vor ihrer Veröffentlichung versandte Waren das Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit in Artikel 6 des Vertrages. Die Anwendung führe unausweichlich zu einer Diskriminierung der Unternehmen, die Fischereierzeugnisse einführten, aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit, da sich diese nur dort niederließen, wo auch die Mehrzahl ihrer Kunden, im vorliegenden Fall die Unternehmen der Konservenindustrie, niedergelassen seien. Die Einfuhrunternehmen könnten sich daher nicht in anderen Mitgliedstaaten niederlassen.

[66] 64. Nach Ansicht der Klägerin besteht hinsichtlich der Frage, ob die Erzeugnisse dem mit der Entscheidung verfolgten Zweck entsprechen könnten, ein qualitativer Unterschied zwischen den Erzeugnissen, je nachdem, ob sie vor oder nach dem Erlaß der Entscheidung aus Japan versandt worden seien. Daher sei es nichtgerechtfertigt, alle Waren mit Ursprung in diesem Land gleichzubehandeln, und für die vor dem Erlaß der Entscheidung versandten Erzeugnisse könne nicht, wie die Kommission meine, die unwiderlegliche Vermutung der Gefährlichkeit dadurch begründet werden, daß sie den nach dem Erlaß der Entscheidung versandten Erzeugnissen gleichgestellt würden, die von diesem Zeitpunkt an eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellten.

[67] 65. Die Kommission macht demgegenüber geltend, sie habe alle Waren mit Ursprung in Japan, die aus Betrieben stammten, die nicht die von der Gemeinschaftsinspektion verlangten hygienischen und gesundheitlichen Voraussetzungen erfüllten, gleich behandelt. Der Umstand, daß sie in ihrer Entscheidung bereits verschiffte Waren nicht berücksichtigt habe, belege gerade, daß alle Waren mit Ursprung in diesem Land gleich behandelt worden seien.

[68] 66. Eine Unterscheidung zwischen Waren, die vor der Veröffentlichung der Entscheidung verladen und im Bestimmungshafen eingetroffen seien, und denjenigen, die vor diesem Zeitpunkt verladen, jedoch später im Hafen eingetroffen seien, sei überflüssig, denn damit werde der Grundsatz der Ex-nunc-Anwendung der Verwaltungsmaßnahmen verkannt. Die Unterscheidung nach dem Beförderungsmittel sei völlig gekünstelt. Die streitige Entscheidung entfalte ihre Wirkungen auf alle Waren vom Zeitpunkt ihrer Veröffentlichung an, so daß von der gewöhnlichen Wirkung eines Verwaltungshandelns gesprochen werden könne, das eine allgemeine gesundheitspolizeiliche Maßnahme beinhalte.

[69] 67. Nach Ansicht der Kommission ist die Rüge einer Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit völlig unbegründet, denn damit sollten der streitigen Entscheidung Wirkungen auf die herkömmlichen Handelsströme beigelegt werden, die nicht bestünden, da die Entscheidung wegen ihres zeitlich begrenzten Charakters keine außergewöhnliche Verlagerung hervorrufen könne.

[70] 68. Die streitige Entscheidung behandelt gleiche Sachverhalte gleich. Sie gilt für alle Waren, die nach ihrer Veröffentlichung eingeführt wurden, ohne daß nach dem benutzten Beförderungsmittel unterschieden würde. Die Anwendung der Entscheidung bestimmt sich allein durch den Zeitpunkt der Einfuhr in die Gemeinschaft. Von ihrem Inkrafttreten an ist jede Einfuhr verboten, unabhängig von der dafür benutzten Beförderungsart. Der Umstand, daß die Ware bereits verladen ist und sich auf dem Weg in die Gemeinschaft befindet, hat keinen Einfluß auf die Anwendung der Entscheidung, die in gleicher Weise auf sämtlichen Fisch mit Ursprung in Japan angewandt wird.

[71] 69. Der Umstand, daß andere Wirtschaftsteilnehmer die Ware auf andere Märkte hätten dirigieren können, ist eine Nebenwirkung der Veröffentlichung der Entscheidung, die nicht die Vermutung einer Verletzung des Gleichheitssatzes erlaubt.

[72] 70. Durch die streitige Entscheidung ist auch keine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit erfolgt, denn sie betrifft sämtliche Wirtschaftsteilnehmer, die Fisch mit Ursprung in Japan in die Gemeinschaft einführen.

[73] 71. Die Rüge einer Verletzung des Gleichheitssatzes ist daher offensichtlich unbegründet.

Zur Verletzung der Begründungspflicht

[74] 72. Nach Ansicht der Klägerin hat die Kommission gegen ihre Verpflichtung, ihre Maßnahmen zu begründen, verstoßen, da sie bestimmte wesentliche Gesichtspunkte ihrer Entscheidung nicht gerechtfertigt habe. Die Beklagte hätte die Rückwirkung besonders begründen müssen, die sie der Entscheidung beigelegt habe.

[75] 73. Die Wirtschaftsteilnehmer in der Gemeinschaft, deren Waren sich auf dem Transport befänden, seien in einer besonderen Situation, die wegen des allgemeinen Grundsatzes der Rechtssicherheit geschützt werden müsse. Im vorliegenden Fall verpflichteten sowohl Artikel 19 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 90/675 als auch Artikel 3b des Vertrages sowie die Artikel 2 Nummer 3 und 5 Nummer 6 des Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen zur Berücksichtigung der Situation von Erzeugnissen, die sich beim Erlaß einer Schutzmaßnahme auf dem Transport befänden.

[76] 74. Die Kommission erinnert daran, daß sich der Zweck der Begründung auf den Inhalt des verfügenden Teils der Maßnahme beschränke, dem sie vorausgehe. Da es sich im vorliegenden Fall um die Durchführung einer Schutzmaßnahme handele, die in Artikel 19 der Richtlinie 90/675 vorgesehen sei, beschränke sich die Begründung auf die sachlichen Voraussetzungen und auf die Voraussetzungen der Angemessenheit, die zu dieser Maßnahme geführt hätten. In Ermangelung einer rechtlichen Sonderregelung für Waren, die sich auf dem Weg in die Gemeinschaft befänden, dürften in bezug auf diesen Umstand keine negativen Erwägungen im Hinblick auf die Begründung seines Ausschlusses angestellt werden, da sich die Wirtschaftsteilnehmer auf keinen Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen könnten.

[77] 75. Wie der Gerichtshof in seinem Urteil Affish ausgeführt hat (Randnr. 64), lassen die Begründungserwägungen der streitigen Entscheidung klar erkennen, daß die Kommission die streitige Schutzmaßnahme erließ, nachdem sie eine Delegation von Sachverständigen nach Japan entsandt hatte, die schwere Mängel hinsichtlich der Hygiene und Kontrolle der Bedingungen für die Produktion und Lagerung von Fischereierzeugnissen feststellten, die Risiken für den Schutz der Volksgesundheit darstellen konnten (erste Begründungserwägung der streitigen Entscheidung).

[78] 76. Die Kommission konnte sich im Hinblick auf die Art der streitigen Entscheidung und insbesondere auf die Frist, innerhalb deren sie ergehen mußte, darauf beschränken, das angewandte Verfahren und die wesentlichen Gesichtspunkte, die die Grundlage für ihre Beurteilung bildeten, in allgemeiner Weise anzugeben, ohne die Einzelheiten des Berichts der Sachverständigendelegation zu wiederholen oder durch eine besondere Begründung zu erläutern, weshalb andere Möglichkeiten ausgeschlossen wurden (Urteil Affish, Randnr. 65).

[79] 77. Daher ist die Rüge einer Verletzung der Begründungspflicht offensichtlich unbegründet.

Zum Ermessensmißbrauch

[80] 78. Nach Ansicht der Klägerin bestätigt angesichts des Vorberichts der Sachverständigen der Kommission, in dem es nur heiße, daß die von zwei japanischen Unternehmen versandten Erzeugnisse Gefahren für die öffentliche Gesundheit darstellten, die Anwendung der streitigen Entscheidung auf Erzeugnisse anderer Herkunft, die sich auf dem Transport befanden, daß es sich eher um eine Maßnahme geschäftlicher als um eine solche gesundheitspolizeilicher Art handele. Die Kommission maße sich somit Befugnisse an, die nach Artikel 113 des Vertrages dem Rat zustünden, und verstoße gegen Artikel 4 Absatz 1 und Artikel 155 des Vertrages; damit handele sie ermessensmißbräuchlich.

[81] 79. Die Kommission macht geltend, daß sich die erlassene Maßnahme strikt in den Grenzen der in Artikel 19 Absatz 1 der Richtlinie 90/675 festgelegten Parameter halte. Da die festgestellten schwerwiegenden Mängel Herstellungs- und Lagerbetriebe für alle Arten Fisch beträfen, habe die unverzüglich zu erlassende Maßnahme allgemein und im Hinblick auf den Schutz hinreichend wirksam sein müssen. Diese Maßnahme habe keine besondere Bestimmung für gefährliche Waren einschließlich derjenigen enthalten, die sich auf dem Transport befunden hätten; auch sei keine rückwirkende Anwendung vorgesehen worden.

[82] 80. Artikel 43 des Vertrages als Rechtsgrundlage der gesamten gemeinsamen Agrarpolitik verleihe den Gemeinschaftsorganen, insbesondere der Kommission, ein weites Ermessen. Die Wiederherstellung befriedigender Hygienebedingungen sei im vorliegenden Fall nur das allgemeine strukturelle Ziel aller Schutzmaßnahmen. Die Kommission habe daher zu keiner Zeit gegen Artikel 43 des Vertrages oder die Richtlinie 90/675 verstoßen und von ihren Befugnissen nicht zu geschäftlichen Zwecken Gebrauch gemacht.

[83] 81. Was die von der Kommission verfolgten Ziele angeht, so haben die Unzulänglichkeiten bei der Kontrolle durch die japanischen Behörden gerade zu der Beurteilung beigetragen, daß die gesundheitliche Qualität der Erzeugnisse aus ganz Japan nicht garantiert werden könne (Urteil Affish, Randnr. 49). Im vorliegenden Fall hat die Klägerin ebenso wie die Klägerin in der Rechtssache Affish nichts dafür vorgetragen, daß die Kommission mit dem Erlaß der streitigenEntscheidung einen anderen Zweck verfolgt hätte als den, zu dem ihr durch Artikel 19 der Richtlinie 90/675 eine Befugnis auf dem betreffenden Gebiet eingeräumt worden ist (Urteil Affish, Randnr. 49).

[84] 82. Daher ist die Rüge eines Ermessensmißbrauchs offensichtlich unbegründet.

[85] 83. Nach allem ist die Nichtigkeitsklage daher abzuweisen.

[86] 84. Die Schadensersatzklage ist ebenfalls unbegründet, da wegen fehlender Rechtswidrigkeit der streitigen Entscheidung eine Haftung der Gemeinschaft nicht ausgelöst ist.

Kosten

[87] 85. Nach Artikel 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr auf den entsprechenden Antrag der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

1: Verfahrenssprache: Spanisch