BVerwG, Urteil vom 6. 6. 2007 – 1 D 8.06 (lexetius.com/2007,2113)

[1] In dem Disziplinarverfahren gegen den Technischen Bundesbahnamtsrat a. D. …, …, hat das Bundesverwaltungsgericht, Disziplinarsenat, in der nicht öffentlichen Hauptverhandlung am 6. Juni 2007, an der teilgenommen haben: Vorsitzender Richter am Bundesverwaltungsgericht Albers, Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Müller, Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Postoberamtsrätin Schwanke und Regierungsamtsrätin von Gehlen als ehrenamtliche Richterinnen sowie Regierungsdirektor … als Vertreter der Einleitungsbehörde, Rechtsanwalt … als Verteidiger und Protokollführerin … als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle, für Recht erkannt:

[2] Auf die Berufung des Technischen Bundesbahnamtsrats a. D. – … wird das Urteil des Verwaltungsgerichts … vom 31. März 2006 im Disziplinarmaß aufgehoben.

[3] Das Ruhegehalt des Ruhestandsbeamten wird auf die Dauer von drei Jahren um ein Fünftel gekürzt.

[4] Die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der dem Ruhestandsbeamten hierin entstandenen notwendigen Auslagen tragen der Ruhestandsbeamte und der Bund je zur Hälfte.

Gründe:

[5] 1 I 1. In dem ordnungsgemäß eingeleiteten förmlichen Disziplinarverfahren hat der Leiter der Einleitungsbehörde dem … Ruhestandsbeamten mit Anschuldigungsschrift vom 9. März 2004 vorgeworfen, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben, dass er

1. in den Jahren 1993 bis 1998 während seiner Tätigkeit als Bauwart bei der Deutschen Bahn AG, bei der Firma F, welche auf der von dem Ruhestandsbeamten damals zu überwachenden Baustelle tätig war, eine nicht angezeigte und nicht genehmigte Nebentätigkeit ausgeübt hat, für die er in dem genannten Zeitraum von der Firma Sach- und Barleistungen in Höhe von ca. 505 000 DM erhalten hat;

2. den o. g. Geldbetrag nicht periodengerecht versteuerte und damit den Tatbestand der Steuerhinterziehung erfüllt hat.

[6] 2 Im Zusammenhang mit dem Vorwurf im Anschuldigungspunkt 1 ist gegen den Ruhestandsbeamten durch rechtskräftigen Strafbefehl des Amtsgerichts … vom 25. Januar 2001 wegen Vorteilsannahme gemäß § 331 StGB a. F. eine Geldstrafe in Höhe von 180 Tagessätzen zu je 125 DM verhängt worden. Ein Steuerstrafverfahren (Anschuldigungspunkt 2) war bereits am 15. März 1999 vom Finanzamt für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung … gemäß § 170 Abs. 2 StPO i. V. m. § 371 Abs. 1 AO eingestellt worden, weil die verkürzten Steuern innerhalb der gesetzten Zahlungsfrist entrichtet worden waren.

[7] 3 2. Das Verwaltungsgericht … hat mit Urteil vom 31. März 2006 entschieden, dass dem Ruhestandsbeamten das Ruhegehalt aberkannt wird; zugleich hat es ihm einen Unterhaltsbeitrag in Höhe von 75 v. H. seines erdienten Ruhegehalts auf die Dauer von sechs Monaten bewilligt. Das Verwaltungsgericht hat folgenden Sachverhalt festgestellt, den der Ruhestandsbeamte im Wesentlichen eingeräumt hat:

Zu Anschuldigungspunkt 1:

[8] 4 In den Jahren 1993 bis 1998 war der Ruhestandsbeamte auf mehreren Streckenausbauten der Deutschen Bahn AG als Bauwart bzw. Bauüberwacher eingesetzt. In dieser Funktion war es seine Aufgabe, den ordnungsgemäßen Fortgang der Baustelle zu überwachen. Im Einzelnen hatte er – u. a. – die fach- und sachgerechte Ausführung der Arbeiten sicherzustellen, die beteiligten Fremdfirmen zu koordinieren, die Bautagesberichte als sachlich richtig zu bescheinigen, die Einhaltung der Sicherheitsbestimmungen und der zeitlichen Vorgaben zu kontrollieren, die Betriebssicherheit des Eisenbahnbetriebes zu gewährleisten und die erbrachten Bauleistungen nach VOB teilweise abzunehmen.

[9] 5 Ab 1993 war der Ruhestandsbeamte im Bereich der Strecke X. als Bauüberwacher eingesetzt und kam dabei mit einer der bauausführenden Fremdfirmen, der Firma F, in näheren Kontakt. In der Folgezeit führte der Ruhestandsbeamte zahlreiche Planungs-, Ingenieur- und Bauleitertätigkeiten für diese Firma neben seiner beruflichen Aufgabe durch, die durchweg im Zusammenhang mit den von ihm dienstlich betreuten Streckenausbauten standen. So erstellte er 1993 für die Firma F zur Verlegung von Kabeln auf dem Abschnitt der Ausbaustrecke A. Einbau- und Logistikpläne, einen Kabeltrassenplan, einen Plan über den Verlauf der Kabeltrassen und weitere verschiedene technische Pläne. Ferner fertigte er die Pläne für den Rückbau der Leitungen am Bahnübergang a und für die Errichtung eines Behelfsübergangs sowie für die Umsetzung eines Betonschalthauses am Bahnübergang b. Ab 1995 wurde die Firma F im Rahmen des Ausbaus der Strecke B. zur Schnellstrecke mit der Verlegung der Kabel für die sogenannte Linienzugbeeinflussung (LZB) beauftragt. Die Arbeiten dauerten bis 1998. Dieser Auftrag hatte ein Volumen von 3, 776 Mio. DM. Die von der Deutschen Bahn AG eingesetzte Bauüberwachung hatte auch hier der Ruhestandsbeamte. Da der Firma für die ordnungsgemäße Durchführung der Arbeiten – u. a. Verlegung von 324 000 m Linienleiterkabel, 80 000 m Informationskabel für Datenübertragung und 80 000 m Stromkabel – die erforderliche eigene Aufsichtskraft fehlte, erklärte sich der Ruhestandsbeamte gegenüber der Firma F bereit, die grundsätzlich von ihr zu erbringende Bauleitertätigkeit (Beratung und Unterstützung der eingesetzten Arbeitskräfte) ebenfalls zu übernehmen. Auf diese Weise ersparte er der Firma seinen eigenen Berechnungen zufolge einen Bauleiter/Ingenieur sowie für die zahlreichen Bauvorhaben "Bahnübergangsbauten" in den genannten Streckenbereichen einschließlich des Streckenabschnitts C. einen weiteren halben Bauleiter/Ingenieur.

[10] 6 Daneben übernahm der Ruhestandsbeamte für die Firma F während der Zeit des Ausbaus der Strecke B. zur Schnellstrecke zwischen 1995 und 1998 Planungsarbeiten, erstellte vier Bohrwagen zum einfacheren Bohren von Löchern in Betonschwellen zur Verlegung der Kabel für die LZB, entwickelte sechs Montageeisen für das Einschlagen von Kunststoffdübeln in die Betonschwellen sowie ein Werkzeug zum Herausziehen von Kunststoffdübeln.

[11] 7 Mit Hilfe des Ruhestandsbeamten konnte die Firma F deutlich kostengünstiger und im Übrigen zeitgerecht die Aufträge erledigen. Es kam während des Streckenausbaus zu keinen nennenswerten Störungen oder Verzögerungen. Auf Empfehlung seiner Vorgesetzten wurde der Beamte 1998 wegen seiner hervorragenden Fachkenntnisse und u. a. seiner guten Leistungen bei den vorgenannten Streckenausbauten zum Technischen Bundesbahnamtsrat befördert.

[12] 8 Für die vorgenannten und weitere – hier nicht näher aufgeführte – Arbeiten für die Firma F erhielt der Ruhestandsbeamte von ihr in den Jahren 1993 bis 1998 180 000 DM in bar sowie Sachleistungen in Form von Bauleistungen an dem Wohnhaus des Ruhestandsbeamten, die Dritte auf Rechnung der Firma F ausführten. Diese Sachleistungen hatten einen Wert von ungefähr 325 000 DM. Ein schriftlicher Vertrag über die Leistungspflichten des Ruhestandsbeamten gegenüber der Firma F wie auch über Art und Höhe seiner Vergütung bestand nicht.

[13] 9 Hierzu hat der Ruhestandsbeamte sich unter anderem dahin eingelassen, angesichts der damals bereits eintretenden Umwandlung der Deutschen Bundesbahn in eine Aktiengesellschaft habe er sich zu jener Zeit nicht mehr nur als Beamter, sondern auch schon als Mann der freien Wirtschaft gefühlt. Deswegen habe er nicht gewusst, ob es überhaupt noch erforderlich gewesen sei, für seine Tätigkeit für die Firma F eine Genehmigung einzuholen. Er habe aber niemanden gefragt. Er sehe ein, dass er damals habe fragen müssen. Diesen Vorwurf müsse er sich machen lassen. Ihm sei es darum gegangen, dass die Baustelle gelaufen sei. Sie sei ein Vorzeigeobjekt gewesen. Er bedauere es, dass er seine Vorgesetzten hinsichtlich seiner Arbeiten für die Firma F nicht eingeschaltet, sondern eine ungenehmigte Nebentätigkeit verrichtet habe.

Zu Anschuldigungspunkt 2:

[14] 10 Die Einnahmen aus seiner Nebentätigkeit bei der Firma F in den Jahren 1993 bis 1998 versteuerte der Ruhestandsbeamte nicht. Unter dem 28. August 1998 gab er beim Finanzamt … eine Selbstanzeige ab. Das vom Finanzamt für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung … daraufhin eingeleitete Steuerstrafverfahren wurde nach Zahlung der rückständigen Steuernachforderungen, die sich nach Angaben des Beamten in der Hauptverhandlung vor dem Verwaltungsgericht auf ca. 354 000 DM einschließlich Zinsen belaufen haben, gemäß § 170 Abs. 2 StPO i. V. m. § 371 Abs. 1 AO eingestellt.

[15] 11 Hierzu hat der Ruhestandsbeamte sich dahin eingelassen, in den beiden ersten Jahren seiner Tätigkeit für die Firma F habe er nur verhältnismäßig kleine Beträge (1993: 7 600 DM; 1994: 2 198 DM) erhalten, die er nicht weiter beachtet habe. Als die Beträge angestiegen seien (1995: 171 190 DM; 1996: 180 654 DM; 1997: 122 957 DM; 1998: 19 882 DM), habe er vor der Frage gestanden, wie er sich nun verhalten solle. Wegen der vorherigen Unterlassungen habe er sich zunächst entschlossen, weiterhin keine Steuern abzuführen. Er habe jedoch Gewissensbisse bekommen. Letzter Anlass für die Selbstanzeige beim Finanzamt sei eine Betriebsprüfung bei der Firma F gewesen, bei der es sich allerdings um eine gewöhnliche Außenprüfung und nicht etwa um eine Steuerfahndungsprüfung gehandelt habe. Er bedauere sein früheres Verhalten. Es sei allerdings zu berücksichtigen, dass er die Steuern vollständig nachentrichtet habe.

[16] 12 Das Verwaltungsgericht hat die festgestellte Handlungsweise des Ruhestandsbeamten als vorsätzlich schuldhaft begangenes einheitliches Dienstvergehen (§ 54 Satz 1 und 3, § 77 Abs. 1 Satz 1 und 2 BBG) gewertet. Ihm liege innerdienstlich eine erhebliche Verletzung der Nebentätigkeitsbestimmungen zugrunde. Gemäß § 65 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 BBG bedürfe ein Beamter zur Übernahme einer Nebentätigkeit der vorherigen Genehmigung. Diese sei zu versagen, wenn zu besorgen sei, dass durch die Nebentätigkeit dienstliche Interessen beeinträchtigt würden. Ein solcher Versagungsgrund liege gemäß § 65 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BBG insbesondere vor, wenn die Nebentätigkeit den Beamten in einen Widerstreit mit seinen dienstlichen Pflichten bringen könne. Diese Vorschriften habe der Ruhestandsbeamte während seiner aktiven Dienstzeit mit seiner sechsjährigen umfangreichen ungenehmigten Nebentätigkeit nachhaltig verletzt. Hinzu komme die außerdienstliche Steuerhinterziehung im Sinne des § 370 AO, die ein schweres Wirtschaftsdelikt darstelle.

[17] 13 Das Dienstvergehen wiege schwer und führe zur Aberkennung des Ruhegehalts. Bereits die Steuerhinterziehung stelle wegen ihres Ausmaßes eine schwere außerdienstliche Verfehlung dar, die allerdings durch die Selbstanzeige gemildert werde. Maßnahmeprägend sei jedoch die unerlaubte Nebentätigkeit. Dadurch habe der Ruhestandsbeamte nicht nur in erheblichem Umfang seine Pflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten sowie seine Pflicht zu voller Hingabe an seinen Beruf verletzt, sondern auch gegen seine Kernpflichten als Bauwart/Bauüberwacher verstoßen. Auch wenn durch die Nebentätigkeit der Bahn nicht unmittelbar ein Nachteil, vielleicht sogar ein Vorteil entstanden sei, sei es damals jedoch zentrale dienstliche Aufgabe des Ruhestandsbeamten gewesen, die Bauüberwachung und damit eine Kontrollfunktion auszuüben. Dieser Kontrollaufgabe sei er nicht nachgekommen, da er auf beiden Seiten des "Geschäfts" gestanden habe. Diese lang dauernden und schwerwiegenden Kernpflichtverletzungen führten bei einem aktiven Beamten zu einem endgültigen Vertrauensverlust. Durchgreifende Milderungsgründe lägen nicht vor.

[18] 14 3. Gegen dieses Urteil hat der Ruhestandsbeamte durch seinen Verteidiger nach Wiedereinsetzung in die Berufungsfrist rechtzeitig Berufung eingelegt und in der Hauptverhandlung beantragt, das erstinstanzliche Urteil aufzuheben und das Verfahren einzustellen. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend:

[19] 15 Das Gewicht des ihm angelasteten Dienstvergehens rechtfertige nicht die Verhängung der "Höchstmaßnahme". Es gebe keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür, dass er Dienstpflichten im Kernbereich seines Aufgabengebiets schwerwiegend verletzt habe. Durch die ungenehmigten Nebentätigkeiten seien weder seine geistigen noch körperlichen Kräfte zu Lasten des Dienstherrn beeinträchtigt worden. Er sei seinen Aufgaben vollständig und zuverlässig nachgekommen. Beanstandungen seitens seiner Dienstvorgesetzten seien nicht erfolgt. Konkrete Vermögensnachteile oder Beeinträchtigungen der Bahn oder des Dienstherrn seien ebenfalls nicht festgestellt worden; der Bahn seien sogar Vorteile erwachsen. Er habe seine Kontrollfunktionen gegenüber der Firma F auch immer zur Zufriedenheit der Bahn erledigt. Dies werde an dem Umstand deutlich, dass die von der Baufirma durchgeführten Arbeiten von den zuständigen Mitarbeitern der Bahn unbeanstandet abgenommen worden seien. Ihm, dem Ruhestandsbeamten, habe im Rahmen der Bauabnahme keine Entscheidungsbefugnis zugestanden. Schließlich sei bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme die überlange Verfahrensdauer nicht ausreichend berücksichtigt worden.

[20] 16 II Die Berufung des Ruhestandsbeamten hat teilweise Erfolg; sie führt zu einer Kürzung des Ruhegehalts auf die Dauer von drei Jahren um ein Fünftel.

[21] 17 Das Disziplinarverfahren ist nach bisherigem Recht, d. h. auch nach Inkrafttreten des Bundesdisziplinargesetzes am 1. Januar 2002 nach den Verfahrensregeln und -grundsätzen der Bundesdisziplinarordnung fortzuführen, weil es vor dem 1. Januar 2002 förmlich eingeleitet worden ist. Allerdings können auf sog. Altfälle – wie hier – ausnahmsweise die Vorschriften des Bundesdisziplinargesetzes Anwendung finden, soweit diese den beschuldigten Beamten materiellrechtlich besserstellen (stRspr, z. B. Urteil vom 23. Februar 2005 – BVerwG 1 D 13.04 – BVerwGE 123, 75 [76] m. w. N.).

[22] 18 1. Die zulässige Berufung ist auf die Disziplinarmaßnahme beschränkt. Für die Beantwortung der Frage, ob es sich um ein beschränktes oder unbeschränktes Rechtsmittel handelt, kommt es auf das der Berufungsbegründung zu entnehmende inhaltliche Anliegen des Ruhestandsbeamten an (vgl. Urteil vom 11. Juli 2001 – BVerwG 1 D 33.00 – m. w. N.). Das Rechtsmittel ist stets dann auf die Überprüfung der Disziplinarmaßnahme beschränkt, wenn sich die beanstandeten Erwägungen in dem angefochtenen Urteil nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts nur auf die Disziplinarmaßnahme auswirken können. So liegt es hier. Die vom Ruhestandsbeamten zuletzt in der Hauptverhandlung vor dem Verwaltungsgericht eingeräumten und im Urteil festgestellten Verfehlungen werden mit der Berufung nicht in Zweifel gezogen. Es wird lediglich gerügt, dass das Gewicht des dem Ruhestandsbeamten angelasteten Dienstvergehens die Aberkennung des Ruhegehalts nicht rechtfertige. Dementsprechend werden ausschließlich Umstände geltend gemacht, die die Bemessung der Disziplinarmaßnahme betreffen und damit den Anwendungsbereich des auch für Altfälle anwendbaren § 14 Abs. 1 BDG eröffnen können.

[23] 19 Wegen des Vorliegens einer maßnahmebeschränkten Berufung ist der Senat an die Tat- und Schuldfeststellungen des Verwaltungsgerichts und deren disziplinarrechtliche Würdigung als Dienstvergehen gebunden. Der Ruhestandsbeamte hat danach vorsätzlich gegen seine innerdienstlichen Pflichten gemäß § 54 Satz 1 und 3 BBG i. V. m. § 65 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BBG verstoßen. Eine eigennützige Amtsausübung (§ 54 Satz 2 BBG) und/oder eine Vorteilsannahme im Sinne des § 70 BBG sind nicht festgestellt worden. Solche schwerwiegenden Vorwürfe sind – anders als in dem ähnlich gelagerten Fall eines Bauüberwachers der Bahn, der dem Senatsurteil vom 23. November 2006 – BVerwG 1 D 1.06 – ZBR 2007, 94 ff., zugrunde liegt – auch nicht angeschuldigt, wie der Vertreter der Einleitungsbehörde in der Hauptverhandlung ausdrücklich bestätigt hat. Innerdienstlich belastet den Ruhestandsbeamten daher im Wesentlichen die vorsätzliche Verletzung des Verbots der Ausübung einer nicht genehmigungsfähigen Nebentätigkeit. Hinzu kommt der vorsätzliche außerdienstliche Pflichtenverstoß der Steuerhinterziehung (§ 54 Satz 3 i. V. m. § 77 Abs. 1 Satz 2 BBG).

[24] 20 2. Das vom Ruhestandsbeamten im aktiven Dienst begangene einheitliche Dienstvergehen ist von erheblichem Gewicht und macht eine Kürzung seines Ruhegehalts auf die vom Gesetz vorgesehene Höchstdauer von drei Jahren erforderlich.

[25] 21 Gesetzliche Grundlage einer solchen Disziplinarmaßnahme ist § 11 i. V. m. § 8 BDG. Durch diese Regelung ist die Höchstlaufzeit einer Kürzung des Ruhegehalts – ebenso wie gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 BDG die Höchstlaufzeit einer Kürzung der Dienstbezüge – von früher höchstens fünf auf jetzt höchstens drei Jahre herabgesetzt worden (§ 11 Satz 1 BDG). Wie der Senat mit Urteil vom 8. September 2004 – BVerwG 1 D 18.03 – Buchholz 235. 1 § 85 BDG Nr. 7 – zur Kürzung der Dienstbezüge entschieden hat, ist dies auch in sog. Altfällen, die – wie hier – verfahrensrechtlich noch nach der Bundesdisziplinarordnung fortzuführen sind, wegen der in der Herabsetzung liegenden materiellrechtlichen Besserstellung der Beamten zu beachten. Entsprechendes hat dann auch für die Kürzung des Ruhegehalts zu gelten.

[26] 22 Unter diesen Voraussetzungen hält der Senat unter Ausschöpfung des gesetzlichen Rahmens des § 11 Satz 1 BDG den Ausspruch einer Ruhegehaltskürzung auf die Dauer von drei Jahren um ein Fünftel für erforderlich, aber auch ausreichend; eine Aberkennung des Ruhegehalts, wie erstinstanzlich wegen einer unzutreffend angenommenen Kernpflichtverletzung ausgesprochen, kommt noch nicht in Betracht. Bei der Bestimmung der Disziplinarmaßnahme sind die Schwere des Dienstvergehens, das Persönlichkeitsbild des Beamten sowie die Beeinträchtigung des Vertrauens des Dienstherrn oder der Allgemeinheit angemessen zu berücksichtigen (vgl. nunmehr § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BDG). Die Schwere des Dienstvergehens beurteilt sich nach objektiven und subjektiven Handlungsmerkmalen der Verfehlung wie der Eigenart und Bedeutung der Dienstpflichtverletzungen, den besonderen Umständen der Tatbegehung, Form und Gewicht des Verschuldens des Beamten, den Beweggründen für sein Verhalten sowie den unmittelbaren Folgen für den dienstlichen Bereich und für Dritte. Eine objektive und ausgewogene Zumessungsentscheidung setzt voraus, dass die Bemessungskriterien (Schwere des Dienstvergehens, Persönlichkeitsbild, Vertrauensbeeinträchtigung) mit dem ihnen im Einzelfall zukommenden Gewicht ermittelt und in die Entscheidung eingestellt werden. Dieses Erfordernis beruht letztlich auf dem im Disziplinarverfahren geltenden Schuldprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Übermaßverbot). Danach muss die gegen den Beamten ausgesprochene Disziplinarmaßnahme unter Berücksichtigung aller belastenden und entlastenden Umstände des Einzelfalls in einem gerechten Verhältnis zur Schwere des Dienstvergehens und zum Verschulden des Beamten stehen (vgl. dazu näher Urteil vom 20. Oktober 2005 – BVerwG 2 C 12.04 – BVerwGE 124, 252 [258 ff.] m. w. N.).

[27] 23 a) Ausgangspunkt der Zumessungserwägungen ist danach zunächst die innerdienstliche Verletzung des Verbots der Ausübung ungenehmigter Nebentätigkeiten (Anschuldigungspunkt 1). Dabei handelt es sich nicht um die Verletzung einer Kernpflicht. Für die Ahndung dieser Pflichtverletzung steht wegen der Vielfalt der möglichen Pflichtverstöße grundsätzlich der gesamte disziplinarrechtliche Maßnahmenkatalog zur Verfügung. Es kommt auf Dauer, Häufigkeit und Umfang der Nebentätigkeiten an. Weiterhin muss berücksichtigt werden, ob der Ausübung der Nebentätigkeiten gesetzliche Versagungsgründe entgegenstanden, d. h. die Betätigungen auch materiell rechtswidrig waren und ob sich das Verhalten des Beamten nachteilig auf die Erfüllung seiner dienstlichen Aufgaben ausgewirkt hat (vgl. Urteil vom 11. Januar 2007 – BVerwG 1 D 16.05 – Rn. 59 m. w. N.). Die nicht angeschuldigte Vorteilsannahme muss trotz des rechtskräftigen Strafbefehls aus verfahrensrechtlichen Gründen außer Betracht bleiben.

[28] 24 Der Ruhestandsbeamte hat sich massiv über das Verbot der Ausübung ungenehmigter Nebentätigkeiten hinweggesetzt. Dies ergibt sich bereits aus dem beträchtlichen Umfang und der Dauer der vorsätzlich begangenen Verfehlung (objektive und subjektive Handlungsmerkmale). Der damals aktive Beamte war über einen Zeitraum von etwa sechs Jahren (1993 bis 1998) neben seinem Hauptamt als Bauwart/Bauüberwacher zugleich für die Firma F ungenehmigt tätig. Den Tätigkeitsumfang hat der Ruhestandsbeamte im Steuerstrafverfahren dahin umschrieben, dass er etwa beim Bauvorhaben für ein Signalsystem im Rahmen der Linienzugbeeinflussung auf dem Streckenabschnitt B. der Firma F für drei Jahre einen ganzen Ingenieur/Bauleiter und bei Bahnübergangsneubauten auf den Streckenabschnitten C. und B. für drei Jahre einen halben Ingenieur/Bauleiter erspart hat. Das hat er aus den erhaltenen Gegenleistungen rückgeschlossen. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts erhielt er Geld- und Sachleistungen (insbesondere für Haus und Grundstück) in Höhe von insgesamt ca. 505 000 DM.

[29] 25 Die ausgeübten Nebentätigkeiten waren zudem nach Art und Umfang offensichtlich nicht genehmigungsfähig. Zu den hauptamtlichen Aufgaben des Ruhestandsbeamten als Bauwart/Bauüberwacher in seinem Zuständigkeitsbereich (Ausbaustrecke B.) gehörten insbesondere die vollständige Bauüberwachung (Einhaltung öffentlich-rechtlicher Vorschriften, Anwendung der Anerkannten Regeln der Technik), die sachliche Bescheinigung auf den Bautagesberichten über die Richtigkeit der erbrachten Leistungen aus dem Leistungsverzeichnis sowie die Teilabnahme der erbrachten Leistungen nach VOB. Da die gleichzeitige Übernahme bezahlter Nebentätigkeiten für die bauausführende Firma F ab dem Jahr 1993 den Beamten in einen Widerstreit mit seinen dienstlichen Pflichten bringen konnte, wie der letzte Vorgesetzte des Ruhestandsbeamten, der Zeuge H. bestätigt hat, lag der Versagungsgrund des § 65 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BBG vor. Er beruht auf dem Grundsatz der Vermeidung von Pflichten- und Interessenkollisionen im öffentlichen Dienst. Eine unparteiliche Amtsführung eines Bauüberwachers ist aufgrund des Tätigkeitsprofils dieser Funktion von besonderer Bedeutung. Es handelt sich um eine herausgehobene Vertrauensposition, die dadurch gekennzeichnet ist, dass ein solcher Beamter die auf der Baustelle tätigen Unternehmen einerseits zu überwachen und ihre Arbeit zu beurteilen, andererseits im Interesse der Bahn mit ihnen zusammenzuarbeiten hat (vgl. dazu näher Urteil vom 23. November 2006 a. a. O. Rn. 34 ff.). Diesen Anforderungen ist der Ruhestandsbeamte nicht gerecht geworden. Durch die gleichzeitige Übernahme bezahlter Nebentätigkeiten für die bauausführende Firma F in dem festgestellten erheblichen Umfang entstand die Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen (§ 65 Abs. 2 Satz 1 BBG), zumal der Ruhestandsbeamte nach eigenen Angaben von der Baufirma im Jahr 1995 über 171 000 DM, 1996 über 180 000 DM und 1997 fast 123 000 DM erhalten hat. Sein aus dienstlicher Sicht unerlaubtes Nebeneinkommen überstieg damit zeitweise seine damaligen jährlichen Dienstbezüge als Technischer Bundesbahnamtmann (Besoldungsgruppe A 11 BBesG) deutlich. Der Ruhestandsbeamte fühlte sich nach eigenen Angaben zu dieser Zeit nicht mehr nur als Beamter, sondern auch schon als Mann der freien Wirtschaft.

[30] 26 Gleichwohl wäre eine solche auch in hohem Maße objektiv ansehensschädigende Pflichtverletzung bei einem Beamten im aktiven Dienst allenfalls mit einer Zurückstufung zu ahnden. Denn das Fehlverhalten des Ruhestandsbeamten hat sich nicht erkennbar nachteilig auf die Erfüllung seiner dienstlichen Aufgaben ausgewirkt. Der Ruhestandsbeamte hat sich wiederholt, zuletzt in der Hauptverhandlung vor dem Senat, dahin eingelassen, er sei seinen Aufgaben vollständig und zuverlässig nachgekommen. Er habe sich für "seine Baustelle" verantwortlich gefühlt und eingesetzt. Beanstandungen seitens seiner Dienstvorgesetzten seien nicht erfolgt. Dies werde auch an dem Umstand deutlich, dass die von der Firma F durchgeführten Arbeiten von den zuständigen Mitarbeitern der Bahn – für die Zwischenabnahme von Streckenabschnitten und die Endabnahme sei das Eisenbahnbundesamt als Aufsichtsbehörde zuständig gewesen – unbeanstandet abgenommen worden seien. Konkrete Vermögensnachteile oder Beeinträchtigungen der Bahn habe es nicht gegeben. Im Gegenteil, auch sie habe von seiner Tätigkeit Vorteile gehabt.

[31] 27 Die Richtigkeit dieser Einlassungen kann dem Ruhestandsbeamten nicht widerlegt werden. Bereits die im Untersuchungsverfahren angehörten Sachverständigen W. und Z. haben bestätigt, dass durch die Tätigkeit des Ruhestandsbeamten für die Firma F der Deutschen Bahn AG jedenfalls kein Nachteil entstanden sei. Der Sachverständige W. hat unter anderem angegeben, die Baustelle B sei reibungslos und termingerecht fertiggestellt worden, was nicht zuletzt an der hervorragenden Qualifikation des Ruhestandsbeamten gelegen habe. Das Verwaltungsgericht hat dementsprechend festgestellt, mit Hilfe des Ruhestandsbeamten habe die Firma F die Aufträge deutlich kostengünstiger und zeitgerecht erledigen können. Während des Streckenausbaus sei es zu keinen nennenswerten Störungen oder Verzögerungen gekommen. Auf Empfehlung seiner Vorgesetzten sei der Beamte im Jahr 1998 wegen seiner hervorragenden Fachkenntnisse und unter anderem seiner guten Leistungen bei den genannten Streckenausbauten zum Technischen Bundesbahnamtsrat befördert worden. Die Richtigkeit dieser Einschätzung der fachlichen Leistungen des Ruhestandsbeamten als Bauüberwacher während seiner aktiven Dienstzeit wird bestätigt durch seine nach der vorzeitigen Pensionierung erfolgte freiberufliche Weiterbeschäftigung durch die Deutsche Bahn AG.

[32] 28 b) Dem Dienstvergehen des Ruhestandsbeamten kommt zusätzlich noch im Hinblick auf die bindend festgestellte außerdienstliche Pflichtverletzung der Steuerhinterziehung (Anschuldigungspunkt 2) nicht unerhebliches Gewicht zu. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats (vgl. zuletzt Urteil vom 8. September 2004 – BVerwG 1 D 18.03 – Buchholz 235. 1 § 85 BDG Nr. 7 m. w. N.) ist im Falle einer Steuerhinterziehung im Sinne des § 370 AO bei einem Beamten im aktiven Dienst dann grundsätzlich eine Degradierung auszusprechen, wenn der Umfang der hinterzogenen Steuern besonders hoch ist, d. h. sich im fünf- oder sechsstelligen Betragsbereich bewegt. Das ist hier der Fall. Der Beamte musste einschließlich der über die Jahre aufgelaufenen Strafzinsen 354 000 DM nachzahlen. Aus disziplinarischer Sicht handelt es sich keineswegs um ein "Kavaliersdelikt", sondern um eine schwerwiegende Verfehlung, die dadurch gekennzeichnet ist, dass sich der Beamte durch sein strafbares Verhalten über etwa sechs Jahre (1993 bis 1998), und dies unter Schädigung seines Dienstherrn, persönlich bereichert hat, indem er Steuern hinterzog, obwohl er durch Steuermittel alimentiert wurde.

[33] 29 Zu Gunsten des Ruhestandsbeamten ist jedoch seine strafbefreiende Selbstanzeige im Sinne des § 371 Abs. 1 AO vom 28. August 1998 zu berücksichtigen; sie hat nach Entrichtung der hinterzogenen Steuern einschließlich Zinsen steuerstrafrechtlich zur Verfahrenseinstellung gemäß § 170 Abs. 2 StPO geführt. Mildernd fällt dabei ins Gewicht, dass der Ruhestandsbeamte durch seine Selbstanzeige und seine vorbehaltlose Bereitschaft, den Umfang seiner Steuerverfehlung offenzulegen, die Beweislage entscheidend zu seinen Ungunsten verändert hat. Zwar hat der Beamte nicht aus eigenem Antrieb ohne Furcht vor konkreter Entdeckung in freiwilliger Umkehr ein bisher nicht bekanntes Fehlverhalten aufgedeckt (vgl. Urteil vom 6. Juni 2000 – BVerwG 1 D 66.98 – Buchholz 235 § 17 BDO Nr. 1, zugleich zum persönlichen Strafaufhebungsgrund des § 371 Abs. 1 AO im Disziplinarrecht). Die Selbstanzeige des Ruhestandsbeamten erfolgte in Kenntnis des Umstandes, dass die Firma F aus Anlass einer Betriebsprüfung bereits am 23. August 1998 eine Selbstanzeige wegen Sach- und Geldzuwendungen an einen "Geschäftsfreund" abgegeben hatte. Der Ruhestandsbeamte stand auch bei den Finanzbehörden sogleich im Verdacht, der genannte "Geschäftsfreund" zu sein. Unter diesen Umständen war die Offenbarung der Taten nicht mehr freiwillig, weil der Ruhestandsbeamte konkret mit seiner Überführung rechnen oder sie befürchten musste (vgl. dazu z. B. Urteile vom 5. Oktober 1994 – BVerwG 1 D 31.94 – BVerwGE 103, 177 [180 f.] und vom 6. Mai 1998 – BVerwG 1 D 45.97 -). Gleichwohl ist zu Gunsten des Ruhestandsbeamten davon auszugehen, dass ohne seine Mitwirkung die Steuerhinterziehung nur mit großem Aufwand hätte nachgewiesen werden können. Er hat sich im Steuerstrafverfahren kooperativ verhalten (vgl. dazu Urteil vom 6. Juni 2000 a. a. O.). Dies kommt ihm auch disziplinarrechtlich zu Gute.

[34] 30 c) Die Gesamtwürdigung des Dienstvergehens auf der Grundlage aller be- und entlastender Umstände ergibt, dass bei dem Ruhestandsbeamten als aktivem Beamten jedenfalls noch kein endgültiger Vertrauensverlust eingetreten wäre, der zur Entfernung aus dem Beamtenverhältnis führen würde (vgl. nunmehr § 13 Abs. 2 BDG). Dafür spricht neben dem Umstand, dass die Pflichtverletzungen je für sich höchstens mit einer Zurückstufung zu ahnden wären, auch das insgesamt günstige Persönlichkeitsbild des Ruhestandsbeamten. Er ist straf- und disziplinarrechtlich nicht vorbelastet und kann auf eine lange, im Übrigen unbeanstandete Dienstzeit mit sehr guten dienstlichen Beurteilungen, Belobigungen und Belohnungen zurückblicken. Ob der Ruhestandsbeamte als Beamter im aktiven Dienst gegebenenfalls um mehrere Stufen innerhalb seiner Laufbahn zu degradieren wäre, kann offenbleiben. Denn bei einem Ruhestandsbeamten kommt als zulässige Disziplinarmaßnahme unterhalb der Aberkennung des Ruhegehalts gemäß § 5 Abs. 2 BDO und § 5 Abs. 2 BDG ohnehin nur eine Ruhegehaltskürzung in Betracht. Die Kürzungsdauer bestimmt sich nach der Schwere des Dienstvergehens. Sie ist so zu bemessen, dass sie der Sache nach einer Degradierung soweit möglich nahekommt. Dies führt hier selbst unter Berücksichtigung der relativ langen Verfahrensdauer des im April 2001 eingeleiteten förmlichen Disziplinarverfahrens zur Ausschöpfung des gesetzlichen Rahmens der Ruhegehaltskürzung von drei Jahren (§ 11 Satz 1 BDG).

[35] 31 Der Senat hat den Kürzungsbruchteil der Ruhegehaltskürzung auf den gesetzlichen Höchstsatz von einem Fünftel festgesetzt (vgl. § 11 Satz 1 BDG, ebenso bereits § 12 Abs. 1 i. V. m § 9 Abs. 1 Satz 1 BDO). Zwar beträgt nach der ständigen Senatsrechtsprechung (grundlegend Urteil vom 21. März 2001 – BVerwG 1 D 29.00 – BVerwGE 114, 88) der Regelkürzungssatz bei Beamten des gehobenen Dienstes, die sich in durchschnittlichen wirtschaftlichen Verhältnissen befinden, ein Zehntel. Im vorliegenden Fall stellen sich jedoch die wirtschaftlichen Verhältnisse des Ruhestandsbeamten wesentlich günstiger dar. Er bezieht neben seinem Ruhegehalt noch eine Rente über 245 €. Zudem ist der Ruhestandsbeamte weiterhin als Selbstständiger für die Deutsche Bahn AG tätig und soll, wie er in der Hauptverhandlung erklärt hat, nach Aufhebung einer Sperre wieder als freiberuflich tätiger Bauüberwacher beauftragt werden. In dieser Funktion schwanken seine monatlichen Brutto-Einnahmen nach eigenen Angaben zwischen 500 € und 3 000 €. Die Ehefrau des Ruhestandsbeamten bezieht eine Rente von 641 €. Unter diesen Voraussetzungen hält es der Senat für angemessen, einen vom Regelkürzungssatz abweichenden, spürbar höheren Kürzungsbruchteil festzusetzen.

[36] 32 d) Der Verhängung der Ruhegehaltskürzung steht das Maßnahmeverbot des § 14 Abs. 1 BDG, der wegen materiellrechtlicher Besserstellung der angeschuldigten Beamten auch in Altverfahren nach der Bundesdisziplinarordnung Anwendung findet (stRspr, grundlegend Urteil vom 17. März 2004 – BVerwG 1 D 23.03 – BVerwGE 120, 218 ff.), nicht entgegen. Das festgestellte Dienstvergehen, das auch die außerdienstliche Pflichtverletzung der Steuerhinterziehung einschließt, geht über den Sachverhalt hinaus, der Gegenstand des Strafbefehls des Amtsgerichts … vom 25. Januar 2001 ist. Da es hinsichtlich der Steuerhinterziehung an einer Sanktion, wie sie § 14 Abs. 1 BDG voraussetzt, mangelt – das Steuerstrafverfahren war nicht gemäß § 153a StPO, sondern nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden, fehlt es an einer Sachverhaltsidentität im Sinne des § 14 Abs. 1 BDG.

[37] 33 Die Kostenentscheidung folgt aus § 114 Abs. 2 und § 115 Abs. 5 BDO.