BVerwG, Urteil vom 13. 7. 2000 – 2 C 30.99; OVG Greifswald; VG Schwerin (lexetius.com/2000,1971)

[1] In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 13. Juli 2000 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Silberkuhl und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dawin, Dr. Kugele, Groepper und Dr. Bayer für Recht erkannt:

[2] Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 18. November 1998 wird aufgehoben. Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 6. November 1996 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

[3] Gründe: I. Die nach vorheriger Abordnung im Dezember 1991 an die Oberfinanzdirektion Rostock versetzte Klägerin erhielt ab Mai 1991 eine pauschale Aufwandsentschädigung in Höhe von 2 500 DM monatlich nach der "Richtlinie über die Gewährung einer pauschalierten Aufwandsentschädigung an Bundesbedienstete, denen eine dienstliche Tätigkeit in dem in Art. 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet (Beitrittsgebiet) übertragen ist" vom 17. April 1991. Da die Klägerin ein Kind erwartete, stellte die Beklagte sie für die Zeit vom 6. Oktober 1992 bis acht Wochen nach der Entbindung vom Dienst frei. Für diese Zeit erhielt die Klägerin keine Aufwandsentschädigung.

[4] Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage mit dem Antrag, die Aufwandsentschädigung für die Zeit vom 6. Oktober 1992 bis zum 22. Januar 1993 zu gewähren, hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung der Klägerin stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

[5] Die Klägerin habe nach § 4 Satz 1 Mutterschutzverordnung Anspruch auf die begehrte Aufwandsentschädigung. Der in dieser Regelung verwandte Begriff der Dienstbezüge müsse wegen des Zwecks der Vorschrift in einem weiteren Sinne verstanden werden. Bei der Aufwandsentschädigung nach der Verwaltungsvorschrift vom 17. April 1991 handele es sich um Dienstbezüge, weil ein Aufwand ausgeglichen werden solle, der unabhängig von der konkreten Dienstausübung allein aufgrund des Aufenthalts des Beamten im Beitrittsgebiet anfalle. Dieser Aufwand habe vorrangig in den Mehrkosten für die in den ersten Jahren höheren Mieten im Beitrittsgebiet bestanden. Die Gewährung der pauschalierten Aufwandsentschädigung auch während eines mutterschutzrechtlichen Beschäftigungsverbots sei mit § 17 BBesG vereinbar. Die Aufwendungen, die bei einer aus dienstlichen Gründen in das Beitrittsgebiet umgezogenen Beamtin während der Schutzfrist weiter anfielen, blieben Aufwendungen, die aus dienstlicher Veranlassung entstünden. Es sei unschädlich, dass die ungefähre Höhe der typischerweise dienstbezogenen Aufwendungen nicht mitgeteilt und wohl auch nicht ermittelt worden sei. Die Vielzahl der Aufwendungen, die in Betracht zu ziehen gewesen wären, hätte zu langdauernden Erhebungen geführt. Das wiederum hätte verhindert, alsbald qualifiziertes Personal im Beitrittsgebiet einsetzen zu können.

[6] Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts und beantragt, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 18. November 1998 aufzuheben und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 6. November 1996 zurückzuweisen.

[7] Die Klägerin verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt, die Revision zurückzuweisen.

[8] II. Die Revision ist begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Aufwandsentschädigung.

[9] Nach § 4 Satz 1 der Verordnung über den Mutterschutz für Beamtinnen (Mutterschutzverordnung – MuSchV) in der für den Zeitraum Oktober 1992 bis Januar 1993 noch anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 11. Januar 1991 (BGBl I S. 125) wird durch die Beschäftigungsverbote der §§ 1, 2 und 3 MuSchV die Zahlung der Dienstbezüge und Anwärterbezüge nicht berührt. Eine nach § 17 BBesG zulässige Aufwandsentschädigung gehört nicht zu den Dienstbezügen oder Anwärterbezügen im Sinne dieser Vorschrift.

[10] § 1 Abs. 2 BBesG bestimmt den Begriff der Dienstbezüge nicht abschließend und auch nicht umfassend für sämtliche beamtenrechtlichen Vorschriften. Der Begriff "Dienstbezüge" wird innerhalb des öffentlichen Dienstrechts je nach Sinngehalt und Zusammenhang der jeweils einschlägigen Vorschrift mit unterschiedlicher Bedeutung verwendet (stRspr; vgl. u. a. Urteil vom 10. März 1994 – BVerwG 2C 11. 93 – [BVerwGE 95, 208, 210 f.] m. w. N.). Dienstbezüge im Sinne des § 4 Abs. 1 MuSchV sind nicht nur finanzielle Leistungen des Dienstherrn, die eine Alimentation darstellen. Der Begriff ist vielmehr in einem weiteren Sinne zu verstehen (vgl. Urteil vom 27. August 1974 – BVerwG 2C 38. 73 – [BVerwGE 47, 23, 26 ff.]). Die Vorschrift soll sicherstellen, dass die Beamtin während des Beschäftigungsverbotes, das dem Schutze ihrer Gesundheit sowie der des Kindes dient, keine finanziellen Einbußen erleidet. Der Beamtin bleibt das Einkommen garantiert, das sie rechtens erhalten würde, wenn sie weiter ihren Dienst versähe (vgl. BVerwGE 47, 23, 28). Unerheblich ist grundsätzlich, wie die Zuwendung bezeichnet ist und auf welcher Rechtsgrundlage sie beruht.

[11] Nicht zu den Dienstbezügen im Sinne des § 4 MuSchV gehören Aufwandsentschädigungen, wie sie gemäß § 17 BBesG für Beamte vorgesehen werden dürfen. Deren Zahlung entfällt aufgrund der gesetzlichen Zweckbindung mangels abgeltungsfähigen Aufwands, wenn der Besoldungsempfänger vom Dienst freigestellt ist und deswegen diese Aufwendungen nicht mehr hat (vgl. auch Urteil vom 11. September 1984 – BVerwG 2C 58. 81 – [Buchholz 238. 37 § 42 Nr. 5 S. 5]; Beschluss vom 14. Juni 1990 – BVerwG 6P 18. 88 – [Buchholz 250 § 46 Nr. 24 S. 5]) – also auch für die Zeit eines mutterschutzbedingten Beschäftigungsverbotes.

[12] Nach § 17 BBesG in der hier noch anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 9. März 1992 (BGBl I S. 409) dürfen Aufwandsentschädigungen nur gewährt werden, wenn aus dienstlicher Veranlassung Aufwendungen entstehen, deren Übernahme dem Beamten, Richter oder Soldaten nicht zugemutet werden kann, und der Haushaltsplan Mittel dafür zur Verfügung stellt. Die Vorschrift konkretisiert und ergänzt § 2 Abs. 1 BBesG. Danach darf die durch Gesetz geregelte Besoldung einschließlich etwaiger Stellen- und Erschwerniszulagen nicht im Verwaltungswege durch weitere Leistungen zur Bestreitung des allgemeinen Lebensunterhalts ergänzt werden. Finanzielle Leistungen, die der Sache nach Besoldung darstellen, dürfen nicht ohne gesetzliche Grundlage erbracht werden.

[13] Die neben der Besoldung zulässige Gewährung von Aufwandsentschädigungen setzt u. a. voraus, dass dem Beamten, Richter oder Soldaten aus dienstlicher Veranlassung – dienstbezogen – finanzielle Aufwendungen erwachsen, deren Übernahme ihm nicht zugemutet werden kann. Unerhebliche Aufwendungen haben außer Betracht zu bleiben (vgl. Urteile vom 13. September 1984 – BVerwG 2C 68. 81 – [BVerwGE 70, 106, 109]; vom 8. Juli 1994 – BVerwG 2C 3. 93 – [BVerwGE 96, 224, 226]; vom 8. Juli 1994 – BVerwG 2C 4. 93 – [Buchholz 240 § 17 Nr. 6 S. 6 und vom 2. März 1995 – BVerwG 2C 17. 94 – [Buchholz 240 § 17 Nr. 7 S. 9]). Die Kostenerstattung, nicht die Alimentation muss im Vordergrund stehen. Zwar ist der Aufwand nicht im Einzelfall abzurechnen, sondern darf in typisierender und pauschalierender Weise abgegolten werden. Die Gewährung einer Aufwandsentschädigung erfordert aber jedenfalls tatsächliche dienstbezogene finanzielle Aufwendungen des Besoldungsempfängers. Als abgeltungsfähiger dienstbezogener Aufwand kommt nicht schon eine allgemein aufwendigere Lebensführung in Betracht. Ebenso wenig genügen bloße Mutmaßungen über dienstbezogene finanzielle Aufwendungen ohne hinreichende, eine wirklichkeitsnahe Schätzung ermöglichende tatsächliche Grundlagen. Für die Gewährung einer Aufwandsentschädigung in festen Beträgen neben der Besoldung muss aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte oder tatsächlicher Erhebungen nachvollziehbar sein, dass und in welcher ungefähren Höhe dem Besoldungsempfänger dienstbezogene finanzielle Aufwendungen typischerweise erwachsen (vgl. Urteil vom 8. Juli 1994 – BVerwG 2C 3. 93 – [a. a. O.] und vom 2. März 1995 – BVerwG 2C 17. 94 – [a. a. O. S. 9]).

[14] Bereits nach § 17 BBesG a. F. reicht es für die Zulässigkeit einer Aufwandsentschädigung nicht aus, dass auf den Beamten, Soldaten oder Richter Kosten zukommen, die mit dem Dienstverhältnis in einem irgendwie gearteten, weiteren Zusammenhang stehen. Vielmehr ist erforderlich, dass der Aufwand unmittelbar durch die Dienstausübung veranlasst wird. Nur derart dienstlich bedingte Aufwendungen rechtfertigen die Entschädigung, weil dem Beamten nicht zugemutet wird, mit eigenen Einkünften in Ausübung des Dienstes entstehende Kosten zu tragen, die zudem bei anderen Beamten nicht anfallen. Kosten, die der Lebensführung des Besoldungsempfängers zuzurechnen sind, dürfen nicht durch eine Aufwandsentschädigung gedeckt werden. Dies stellt – verdeutlichend – die Neufassung des § 17 BBesG durch Art. 5 Nr. 5 des Gesetzes zur Umsetzung des Versorgungsberichts vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666) klar, wonach die finanziellen Aufwendungen "dienstlich veranlasst" und "dienstbezogen" sein müssen (so bereits Urteil vom 8. Juli 1994 – BVerwG 2C 3. 93 – [a. a. O.]). § 17 BBesG schließt Zuwendungen aus, die der Aufstockung oder Ergänzung der gesetzlich geregelten Besoldung oder anderer – als unzureichend empfundener – gesetzlich vorgesehener Leistungen dienen.

[15] Diese sich aus §§ 2, 17 BBesG ergebenden Beschränkungen sind für alle Dienstherren verbindlich. Auch wenn der Haushaltsplan zweckbestimmte Mittel für Aufwandsentschädigungen zur Verfügung stellt, ergibt sich hieraus nicht schon deren Rechtmäßigkeit. Ob die Voraussetzungen für eine als Aufwandsentschädigung bezeichnete Zuwendung vorliegen, unterliegt in vollem Umfange gerichtlicher Überprüfung. Ein Ermessen ist dem Dienstherrn insoweit nicht eingeräumt.

[16] Danach bestehen erhebliche rechtliche Bedenken, ob die "pauschalierte Aufwandsentschädigung" auf der Grundlage der Richtlinie vom 17. April 1991 den Voraussetzungen des § 17 BBesG genügt. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts knüpfte die Gewährung der Aufwandsentschädigung an die als besonders hoch bezeichneten Kosten, die mit der Wohnsitznahme im Beitrittsgebiet entstanden sein sollen. Kosten, die durch den Wohnsitz am Dienstort entstehen, sind regelmäßig der privaten Lebensführung zuzurechnen und können schon deshalb nicht Gegenstand einer Aufwandsentschädigung sein. Im Übrigen gab es nach den Feststellungen des Berufungsgerichts einen unmittelbar durch die konkrete Dienstausübung verursachten nennenswerten besonderen Aufwand nicht. Dies deckt sich mit der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts, wonach "die hier zu beurteilende Zuwendung für eine dienstliche Tätigkeit bei einer Dienststelle im Beitrittsgebiet … im Kern nicht tatsächlich entstandenen Erwerbsaufwand" ausglich, sondern einen "finanziellen Anreiz für die Übernahme der Stelle" im Beitrittsgebiet bot (BVerfGE 99, 280 [295]; in der Sache ebenso von Zwehl, ZBR 1992, 361 ff.).

[17] Ob das Klagebegehren schon deshalb erfolglos bleiben muss, weil es überhaupt an einem von Rechts wegen abgeltungsfähigen dienstbezogenen Aufwand der Klägerin während ihrer Tätigkeit im Beitrittsgebiet fehlte, bedarf indessen keiner abschließenden Klärung. Sollte die "pauschalierte Aufwandsentschädigung" nach der Richtlinie vom 17. April 1991 einen Ausgleich für einen Aufwand vorgesehen haben, der tatsächlich unmittelbar durch die Dienstausübung entstanden ist, hätte die Klägerin den geltend gemachten Anspruch ebenfalls nicht. Eine derartige nach § 17 BBesG zulässige Aufwandsentschädigung konnte nicht "Dienstbezüge" im Sinne des § 4 Satz 1 MuSchV sein. Würde der Beamtin die Aufwandsentschädigung während des mutterschutzrechtlichen Beschäftigungsverbotes weiter gewährt, obwohl der Aufwand weggefallen ist, so erlangte sie im Vergleich zu den dienstleistenden Beamtinnen und Beamten, denen die pauschal erstatteten dienstbedingten Aufwendungen entstehen, einen auch durch den Mutterschutz nicht zu rechtfertigenden finanziellen Vorteil. Die Weitergewährung der Aufwandsentschädigung ohne abzugeltenden Aufwand stellte der Sache nach eine zusätzliche Besoldungsleistung dar, die durch § 2 Abs. 1 und § 17 BBesG untersagt wird.

[18] Ein Anspruch auf Weitergewährung der Aufwandsentschädigung während des mutterschaftsbedingten Dienstleistungsverbots lässt sich schließlich aus Art. 3 Abs. 1 GG auch dann nicht herleiten, wenn der Dienstherr diese finanziellen Leistungen wegen des Fehlens der Voraussetzungen des § 17 BBesG insgesamt zu Unrecht erbracht haben sollte. Der Gleichheitssatz verpflichtet die Beklagte nicht, eine rechtswidrige Gewährung der Aufwandsentschädigung auf Sachverhalte auszudehnen, bei denen sie bereits selbst das Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen zutreffend verneint (vgl. Urteil vom 13. September 1984 – BVerwG 2C 68. 81 – [a. a. O. S. 109]).

[19] Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.