Bundesverfassungsgericht

1. Art. 10 GG schützt nicht nur gegenüber der staatlichen Kenntnisnahme von Telekommunikationskontakten. Sein Schutz erstreckt sich auch auf den Informations- und Datenverarbeitungsprozeß, der sich an zulässige Kenntnisnahmen anschließt, und den Gebrauch, der von den erlangten Kenntnissen gemacht wird.

2. Der räumliche Schutzumfang des Fernmeldegeheimnisses ist nicht auf das Inland beschränkt. Art. 10 GG kann vielmehr auch dann eingreifen, wenn eine im Ausland stattfindende Telekommunikation durch Erfassung und Auswertung im Inland hinreichend mit inländischem staatlichem Handeln verknüpft ist.

3. Art. 73 Nr. 1 GG gibt dem Bund die Kompetenz zur Regelung der Erfassung, Verwertung und Weitergabe von Telekommunikationsdaten durch den Bundesnachrichtendienst. Dagegen berechtigt Art. 73 Nr. 1 GG den Bundesgesetzgeber nicht dazu, dem Bundesnachrichtendienst Befugnisse einzuräumen, die auf die Verhinderung oder Verfolgung von Straftaten als solche gerichtet sind.

4. Ermächtigt der Gesetzgeber den Bundesnachrichtendienst zu Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis, so verpflichtet ihn Art. 10 GG, Vorsorge gegen diejenigen Gefahren zu treffen, die sich aus der Erhebung und Verwertung personenbezogener Daten ergeben. Dazu gehört insbesondere die Bindung der Verwendung erlangter Kenntnisse an den Zweck, der die Erfassung rechtfertigt.

5. Die Befugnis des Bundesnachrichtendienstes aus § 1, § 3 G 10, zur Früherkennung bestimmter aus dem Ausland drohender schwerer Gefahren für die Bundesrepublik Deutschland und zur Unterrichtung der Bundesregierung den Telekommunikationsverkehr zu überwachen, aufzuzeichnen und auszuwerten, ist grundsätzlich mit Art. 10 GG vereinbar.

6. Die Übermittlung personenbezogener Daten, die der Bundesnachrichtendienst für seine Zwecke aus der Telekommunikationsüberwachung erlangt hat, an andere Behörden ist mit Art. 10 GG vereinbar, setzt jedoch voraus, daß sie für deren Zwecke erforderlich sind, die Anforderungen an Zweckänderungen (BVerfGE 65, 1 [44 ff., 62]) beachtet werden und die gesetzlichen Übermittlungsschwellen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen.

BVerfG, Urteil vom 14. 7. 1999 - 1 BvR 2226/ 94 (Lexetius.com/1999,1724 [2002/4/1675])

In den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Herrn Professor Dr. K …, - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Johannes Latz, Merlostraße 4, Köln - gegen Art. 1 § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2 bis 6, Abs. 3, 4, 5, 7 und 8 des Gesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz vom 13. August 1968 (BGBl I S. 949) in der Fassung des Verbrechensbekämpfungsgesetzes vom 28. Oktober 1994 (BGBl I S. 3186), geändert durch Gesetz vom 17. Dezember 1997 (BGBl I S. 3108), - 1 BvR 2226/ 94 -, 2. a) der Frau Dr. W …, b) des Herrn S …, - Bevollmächtigter: Professor Dr. Eggert Schwan, Am Volkspark 33, Berlin - gegen Art. 1 § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 bis 8, § 7 Abs. 4, § 9 Abs. 6 des Gesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz vom 13. August 1968 (BGBl I S. 949) in der Fassung des Verbrechensbekämpfungsgesetzes vom 28. Oktober 1994 (BGBl I S. 3186), geändert durch Gesetz vom 17. Dezember 1997 (BGBl I S. 3108), - 1 BvR 2420/ 95 -, 3. a) der T … GmbH, b) des Herrn Dr. R … - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Johannes Eisenberg und Partner, Görlitzer Straße 74, Berlin - gegen Art. 1 § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2 bis 6, Abs. 2 bis 8 des Gesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz vom 13. August 1968 (BGBl I S. 949) in der Fassung des Verbrechensbekämpfungsgetzes vom 28. Oktober 1994 (BGBl I S. 3186), geändert durch Gesetz vom 17. Dezember 1997 (BGBl I S. 3108), - 1 BvR 2437/ 95 - hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung des Vizepräsidenten Papier, der Richter Grimm, Kühling, der Richterinnen Jaeger, Haas, der Richter Hömig, Steiner aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15./ 16. Dezember 1998 durch Urteil für Recht erkannt:

§ 3 Absatz 1 Satz 1 und Satz 2 Nummer 5, Absatz 3, Absatz 4, Absatz 5 Satz 1, Absatz 7 Satz 1 und Absatz 8 Satz 2 sowie § 9 Absatz 2 Satz 3 des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz) (G 10) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Strafgesetzbuches, der Strafprozeßordnung und anderer Gesetze (Verbrechensbekämpfungsgesetz) vom 28. Oktober 1994 (Bundesgesetzblatt I Seite 3186), geändert durch das Begleitgesetz zum Telekommunikationsgesetz (BegleitG) vom 17. Dezember 1997 (Bundesgesetzblatt I Seite 3108), sind mit Artikel 10 des Grundgesetzes unvereinbar. § 3 Absatz 3 Satz 1, Absatz 4 und Absatz 5 Satz 1 ist überdies mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes und § 3 Absatz 8 Satz 2 außerdem mit Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes unvereinbar.

Im übrigen werden die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1), 2a) und 3) zurückgewiesen.

Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2b) wird verworfen.

Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern zu 1), 2a) und 3) die Hälfte ihrer notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe: A. Die Verfassungsbeschwerden betreffen die Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zur Überwachung, Aufzeichnung und Auswertung des Telekommunikationsverkehrs sowie zur Übermittlung der daraus erlangten Daten an andere Behörden und weitere Regelungen des 1994 durch das Verbrechensbekämpfungsgesetz geänderten Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses.

I. 1. Das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz) (G 10) vom 13. August 1968 (BGBl I S. 949), das in Geltung trat, nachdem zuvor im Zug der verfassungsrechtlichen Notstandsvorkehrungen Art. 10 GG geändert worden war (Siebzehntes Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 24. Juni 1968, BGBl I S. 709), sah von Anfang an die Möglichkeit der Fernmeldeüberwachung vor (§ 1). Sie war in zwei Formen zulässig. § 2 G 10 regelte die individuelle Aufklärung. Personenbezogene Überwachungen waren danach zulässig, wenn Anhaltspunkte für den Verdacht bestanden, daß jemand näher bezeichnete, besonders schwere Straftaten plante, beging oder begangen hatte, die den Bestand der Bundesrepublik Deutschland oder ihrer demokratischen Ordnung bedrohten. § 3 G 10 regelte die sogenannte strategische Aufklärung, die vor allem der Gewinnung von Lagebildern über bestimmte der Bundesrepublik drohende Gefahren diente.

In den vorliegenden Verfahren geht es allein um die strategische Überwachung. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 a. F. war sie ursprünglich nur zur Früherkennung und Abwehr der Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik zulässig. Sie beschränkte sich daher geographisch auf Gebiete, aus denen eine Kriegsgefahr drohte. Die Bestimmung dieser Gebiete traf nach § 3 Abs. 1 Satz 1 G 10 a. F. der zuständige Bundesminister mit Zustimmung des in § 9 Abs. 1 G 10 vorgesehenen Abgeordnetengremiums. Dieser ordnete gemäß § 5 Abs. 1 bis 3 G 10 auch an, welche Fernmeldeverkehrsbeziehungen im einzelnen Beschränkungen des Geheimnisses unterlagen. Unter einer Fernmeldeverkehrsbeziehung wurde dabei ein planmäßig festgelegter Fernmeldeverkehr zwischen zwei bestimmten Endpunkten in beiden Richtungen verstanden, zum Beispiel ein bestimmtes grenzüberschreitendes Sammelkabel zwischen zwei Fernsprechknotenämtern, das in der Regel mit einer konkreten Kennummer bezeichnet war (vgl. BVerfGE 67, 157 [174]). Über die Zulässigkeit und Notwendigkeit der Beschränkungsmaßnahmen entschied gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 G 10 a. F. die G 10-Kommission.

Wesentliches Merkmal der Beschränkungsmaßnahmen nach § 3 G 10 a. F. war es, daß sie sich gegen einzelne Personen weder richteten noch aus technischen Gründen richten konnten, sondern der Gewinnung nicht personenbezogener Nachrichten dienten, die der Bundesregierung Informationen über außen- und verteidigungspolitische Sachverhalte verschafften. Soweit bei der strategischen Überwachung personenbezogene Daten anfielen, etwa weil die Kommunikationspartner selbst ihre Identität lüfteten, durften die Daten gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 G 10 a. F. nicht zum Nachteil der Betroffenen verwendet werden. Von dieser Regel sah das Gesetz zwei Ausnahmen vor. Das Nachteilsverbot galt gemäß Satz 2 der Vorschrift nicht, wenn gegen die betroffene Person Fernmeldebeschränkungen nach § 2 G 10 angeordnet worden waren oder wenn tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestanden, daß eine der in § 2 G 10 oder in § 138 StGB genannten Handlungen geplant oder begangen wurde.

In seiner Ursprungsfassung untersagte das Gesetz in § 5 Abs. 5 die Unterrichtung der von Überwachungsmaßnahmen betroffenen Personen. § 9 Abs. 5 G 10 schloß den Rechtsweg gegen die Anordnung von Beschränkungsmaßnahmen und ihren Vollzug in Anwendung der 1968 in das Grundgesetz eingefügten Regelungen der Art. 10 Abs. 2 Satz 2 und Art. 19 Abs. 4 Satz 3 GG aus. Während das Bundesverfassungsgericht diese Vorschriften als vereinbar mit Art. 79 Abs. 3 GG ansah, erklärte es § 5 Abs. 5 G 10 für nichtig, soweit er eine Unterrichtung auch dann ausschloß, wenn der Zweck der Maßnahme dadurch nicht gefährdet wurde (BVerfGE 30, 1 [3]). Der Gesetzgeber sah daraufhin in dem novellierten § 5 Abs. 5 G 10 eine Mitteilung an den Betroffenen vor, wenn keine Zweckgefährdung mehr drohte. Nach der Mitteilung sollte dem Betroffenen gemäß § 5 Abs. 5 Satz 4 G 10 der Rechtsweg offen stehen. Bei der strategischen Überwachung hielt das Bundesverfassungsgericht eine Mitteilung nicht für erforderlich, wenn die Kontrolle durch unabhängige und nicht weisungsgebundene staatliche Organe und Hilfsorgane sichergestellt sei (vgl. BVerfGE 67, 157 [183 ff.]).

2. Das Gesetz zur Änderung des Strafgesetzbuchs, der Strafprozeßordnung und anderer Gesetze (Verbrechensbekämpfungsgesetz) vom 28. Oktober 1994 (BGBl I S. 3186) hat das G 10 in verschiedener Hinsicht geändert. Die Novellierung wurde damit begründet, daß die Überwachung des internationalen Fernmeldeverkehrs auch ermöglicht werden sollte, um Erkenntnisse auf den Gebieten des internationalen Terrorismus, des Rauschgiftschmuggels nach Deutschland, des illegalen Handels mit Kriegswaffen und der internationalen Geldwäsche- und Geldfälschungsaktivitäten zu gewinnen, die in zunehmendem Maße die Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Staates und die Sicherheit der Bürger bedrohten. Die Erkenntnisse sollten den zuständigen Sicherheitsbehörden zur Verhinderung, Aufklärung und Verfolgung von Straftaten zur Verfügung gestellt werden können (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/ CSU und F. D. P., BTDrucks 12/ 6853, S. 42).

In thematischer Hinsicht wurden aufgrund der Novellierung die Zwecke, die nach § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 Beschränkungen des Fernmeldegeheimnisses erlauben, ausgeweitet. Neben die Gefahr eines bewaffneten Angriffs (Nr. 1) sind fünf weitere von verschiedenen strafrechtlich relevanten Verhaltensweisen mit Auslandsbezug ausgehende Gefahren getreten. Im einzelnen handelt es sich um die Gefahr der Begehung internationaler terroristischer Anschläge (Nr. 2), der internationalen Verbreitung von Kriegswaffen und des konventionellen Rüstungshandels (Nr. 3), des Drogenexports in die Bundesrepublik (Nr. 4), der im Ausland begangenen Geldfälschungen (Nr. 5) und der Geldwäsche im Zusammenhang mit den in Nummern 3 bis 5 genannten Handlungen (Nr. 6).

Dagegen erstreckt sich die Überwachung hinsichtlich der neu aufgenommenen Erkenntniszwecke nur auf den - bei Erlaß des G 10 technisch noch unentwickelten - nicht leitungsgebundenen internationalen Telekommunikationsverkehr (§ 3 Abs. 1 Satz 1 G 10). Leitungsgebundene Telekommunikationsbeziehungen dürfen nur überwacht werden, soweit es um die Gefahr eines Angriffskriegs geht (§ 3 Abs. 1 Satz 3 G 10). Andererseits vergrößert sich die geographische Reichweite der Überwachung durch die neu eingeführten Gefahrentatbestände der Nummern 2 bis 6. Während eine Kriegsgefahr seinerzeit nur aus dem Gebiet des Warschauer Paktes befürchtet wurde, sind die neuen Gefahren nicht auf ein einziges Gebiet beschränkt.

Ferner führt die Neuregelung zu einer Ausweitung in personeller Hinsicht. Zwar ist die gezielte Erfassung bestimmter Telekommunikationsanschlüsse gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 G 10 ausgeschlossen. Die Selektion erfolgt vielmehr gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 G 10 über Suchbegriffe, die zur Aufklärung von Sachverhalten über den in der Anordnung bezeichneten Gefahrenbereich bestimmt und geeignet sind. Doch gilt dies nach Satz 3 der Vorschrift nicht für Telekommunikationsanschlüsse von Ausländern im Ausland. Deren Anschlußnummern dürfen als sogenannte formale Suchbegriffe verwendet werden. Faktisch weitet sich der Personenbezug dadurch aus, daß es im Gegensatz zu früher heute technisch grundsätzlich möglich ist, die an einem Fernmeldekontakt beteiligten Anschlüsse zu identifizieren.

Soweit personenbezogene Daten bei der Überwachung erlangt werden, gilt das Nachteilsverbot nicht mehr. Vielmehr sind die Daten gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 G 10 zur Verhinderung, Aufklärung oder Verfolgung bestimmter Straftaten den Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, dem Amt für den Militärischen Abschirmdienst, dem Zollkriminalamt, dem Bundesausfuhramt, den Staatsanwaltschaften und den Polizeibehörden vollständig zu übermitteln, soweit es zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist. Der Katalog der Straftaten, die eine Verwendung personenbezogener Daten rechtfertigen, ist gegenüber der Ursprungsfassung erheblich erweitert worden (§ 3 Abs. 3 Satz 1 G 10). Die Verwendung setzt aber weiterhin voraus, daß gegen die Person eine Beschränkung nach § 2 G 10 angeordnet ist oder tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, daß jemand eine der aufgezählten Straftaten plant, begeht oder begangen hat.

Schließlich ist die Mitteilungspflicht nach § 3 Abs. 8 G 10 dadurch eingegrenzt, daß sie im Fall von § 3 G 10 entfällt, wenn die aus der Fernmeldeüberwachung stammenden personenbezogenen Daten vom Bundesnachrichtendienst binnen drei Monaten oder von den Empfangsbehörden binnen weiteren drei Monaten gelöscht worden sind (§ 3 Abs. 8 Satz 2 G 10).

Dem Grunde nach ergibt sich die Befugnis des Bundesnachrichtendienstes zur Überwachung und Aufzeichnung der Telekommunikation aus § 1 Abs. 1 G 10. Er lautet in der Fassung des Begleitgesetzes zum Telekommunikationsgesetz vom 17. Dezember 1997 (BGBl I S. 3108): Es sind 1. die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, das Amt für den Militärischen Abschirmdienst und der Bundesnachrichtendienst zur Abwehr von drohenden Gefahren für die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes einschließlich der Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen der nichtdeutschen Vertragsstaaten des Nordatlantik-Vertrages, 2. der Bundesnachrichtendienst im Rahmen seiner Aufgaben nach § 1 Abs. 2 des BND-Gesetzes auch zu den in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 6 bestimmten Zwecken berechtigt, die Telekommunikation zu überwachen und aufzuzeichnen, in den Fällen der Nummer 1 auch die dem Brief- oder Postgeheimnis unterliegenden Sendungen zu öffnen und einzusehen.

§ 3 G 10 lautet in der hier maßgeblichen Fassung: (Fußnote 1: Nach Abschluß der mündlichen Verhandlung ist § 3 G 10 durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung von Vorschriften über parlamentarische Gremien vom 17. Juni 1999 (BGBl I S. 1334) abermals geändert worden.) (1) Außer in den Fällen des § 2 dürfen auf Antrag des Bundesnachrichtendienstes Beschränkungen nach § 1 für internationale nicht leitungsgebundene Telekommunikationsbeziehungen angeordnet werden, die der nach § 5 zuständige Bundesminister mit Zustimmung des Abgeordnetengremiums gemäß § 9 bestimmt. Sie sind nur zulässig zur Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte, deren Kenntnis notwendig ist, um die Gefahr 1. eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik Deutschland, 2. der Begehung internationaler terroristischer Anschläge in der Bundesrepublik Deutschland, 3. der internationalen Verbreitung von Kriegswaffen im Sinne des Gesetzes über die Kontrolle von Kriegswaffen sowie des unerlaubten Außenwirtschaftsverkehrs mit Waren, Datenverarbeitungsprogrammen und Technologien im Sinne des Teils I der Ausfuhrliste (Anlage AL zur Außenwirtschaftsverordnung) in Fällen von erheblicher Bedeutung, 4. der unbefugten Verbringung von Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge aus dem Ausland in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland, 5. im Ausland begangener Geldfälschungen sowie 6. der Geldwäsche im Zusammenhang mit den in den Nummern 3 bis 5 genannten Handlungen rechtzeitig zu erkennen und einer solchen Gefahr zu begegnen. In den Fällen der Nummer 1 dürfen Beschränkungen nach Satz 1 auch für leitungsgebundene Telekommunikationsbeziehungen und für Postverkehrsbeziehungen angeordnet werden. (2) Für Beschränkungen im Sinne des Absatzes 1 darf der Bundesnachrichtendienst nur Suchbegriffe verwenden, die zur Aufklärung von Sachverhalten über den in der Anordnung bezeichneten Gefahrenbereich bestimmt und geeignet sind. Die Suchbegriffe dürfen keine Identifizierungsmerkmale enthalten, die zu einer gezielten Erfassung bestimmter Telekommunikationsanschlüsse führen. Satz 2 gilt nicht für Telekommunikationsanschlüsse im Ausland, sofern ausgeschlossen werden kann, daß Anschlüsse 1. deutscher Staatsangehöriger oder 2. von Gesellschaften mit dem Sitz im Ausland, wenn der überwiegende Teil ihres Vermögens oder ihres Kapitals sowie die tatsächliche Kontrolle über die Gesellschaft deutschen natürlichen oder juristischen Personen zusteht und die Mehrheit der Vertretungsberechtigten deutsche Staatsangehörige sind, gezielt erfaßt werden. Die Suchbegriffe sind in der Anordnung zu benennen. Die Durchführung ist mit technischen Mitteln zu protokollieren; sie unterliegt der Kontrolle gemäß § 9 Abs. 2. Die Protokolldaten dürfen ausschließlich zu Zwecken der Datenschutzkontrolle verwendet werden. Sie sind am Ende des Kalenderjahres, das dem Jahr der Protokollierung folgt, zu löschen. (3) Bei der Durchführung von Maßnahmen nach Absatz 1 erlangte personenbezogene Daten dürfen nur zur Verhinderung, Aufklärung oder Verfolgung von Straftaten verwendet werden, die in § 2 dieses Gesetzes und in § 138 des Strafgesetzbuches bezeichnet sind, sowie von Straftaten nach den §§ 261 und 264 des Strafgesetzbuches, § 92 a des Ausländergesetzes, § 34 Abs. 1 bis 6 und 8 und § 35 des Außenwirtschaftsgesetzes, §§ 19 bis 21 und 22 a Abs. 1 Nr. 4, 5 und 7 des Gesetzes über die Kontrolle von Kriegswaffen oder § 29 a Abs. 1 Nr. 2, § 30 Abs. 1 Nr. 1, 4 oder § 30 a des Betäubungsmittelgesetzes, soweit gegen die Person eine Beschränkung nach § 2 angeordnet ist oder wenn tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, daß jemand eine der vorgenannten Straftaten plant, begeht oder begangen hat. § 12 des BND-Gesetzes bleibt unberührt. (4) Der Bundesnachrichtendienst prüft, ob durch Maßnahmen nach Absatz 1 erlangte personenbezogene Daten für die dort genannten Zwecke erforderlich sind. (5) Die nach Absatz 1 erlangten Daten sind vollständig zu den in Absatz 3 bezeichneten Zwecken den Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, dem Amt für den Militärischen Abschirmdienst, dem Zollkriminalamt, dem Bundesausfuhramt, den Staatsanwaltschaften und, vorbehaltlich der staatsanwaltschaftlichen Sachleitungsbefugnis, den Polizeien zu übermitteln, soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben des Empfängers erforderlich ist. Die Entscheidung erfolgt durch einen Bediensteten, der die Befähigung zum Richteramt hat. (6) Sind nach Absatz 1 erlangte Daten für die dort genannten Zwecke nicht oder nicht mehr erforderlich und sind die Daten nicht nach Absatz 5 anderen Behörden zu übermitteln, sind die auf diese Daten bezogenen Unterlagen unverzüglich unter Aufsicht eines Bediensteten, der die Befähigung zum Richteramt hat, zu vernichten und, soweit die Daten in Dateien gespeichert sind, zu löschen. Die Vernichtung und die Löschung sind zu protokollieren. In Abständen von jeweils sechs Monaten ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Vernichtung oder Löschung vorliegen. (7) Der Empfänger prüft, ob er die nach Absatz 5 übermittelten Daten für die in Absatz 3 bezeichneten Zwecke benötigt. Benötigt er die Daten nicht, hat er die Unterlagen unverzüglich zu vernichten. Die Vernichtung kann unterbleiben, wenn die Trennung von anderen Informationen, die zur Erfüllung der Aufgaben erforderlich sind, nicht oder nur mit unvertretbarem Aufwand möglich ist; eine Verwendung dieser Daten ist unzulässig. (8) Betroffenen, deren Daten durch eine Maßnahme nach Absatz 1 erlangt worden sind, ist die Beschränkung des Fernmeldegeheimnisses mitzuteilen, sobald eine Gefährdung des Zwecks der Beschränkung und der Verwendung ausgeschlossen werden kann. Eine Mitteilung unterbleibt, wenn die Daten 1. vom Bundesnachrichtendienst innerhalb von drei Monaten nach Erlangung oder 2. von der Behörde, der sie nach Absatz 5 übermittelt worden sind, innerhalb von drei Monaten nach Empfang vernichtet worden sind. Die Mitteilung obliegt dem Bundesnachrichtendienst, im Falle der Übermittlung nach Absatz 5 der Empfängerbehörde. (9) Die Kommission kann dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz vor ihrer Entscheidung über die Zulässigkeit und Notwendigkeit einer Maßnahme nach § 9 Abs. 2 Gelegenheit zur Stellungnahme in Fragen des Datenschutzes geben. Die Stellungnahme erfolgt ausschließlich gegenüber der Kommission. (10) Das Gremium nach § 9 Abs. 1 erstattet dem Bundestag jährlich einen Bericht über die Durchführung der Maßnahmen nach den Absätzen 1 bis 9.

§ 7 Abs. 4 G 10 regelt die Vernichtung personenbezogener Daten, die durch Maßnahmen nach § 2 und § 3 G 10 erlangt worden sind, § 9 G 10 die Kontrolle der Maßnahmen und den Ausschluß des Rechtswegs. § 9 G 10 lautet: (Fußnote 2: § 9 ist ebenfalls nach Abschluß der mündlichen Verhandlung durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung von Vorschriften über parlamentarische Gremien vom 17. Juni 1999 (BGBl I S. 1334) geändert worden.) (1) Der nach § 5 Abs. 1 für die Anordnung von Beschränkungsmaßnahmen zuständige Bundesminister unterrichtet in Abständen von höchstens sechs Monaten ein Gremium, das aus neun vom Bundestag bestimmten Abgeordneten besteht, über die Durchführung dieses Gesetzes. (2) Der zuständige Bundesminister unterrichtet monatlich eine Kommission über die von ihm angeordneten Beschränkungsmaßnahmen vor deren Vollzug. Bei Gefahr im Verzuge kann er den Vollzug der Beschränkungsmaßnahmen auch bereits vor der Unterrichtung der Kommission anordnen. Die Kommission entscheidet von Amts wegen oder auf Grund von Beschwerden über die Zulässigkeit und Notwendigkeit von Beschränkungsmaßnahmen. Anordnungen, die die Kommission für unzulässig oder nicht notwendig erklärt, hat der zuständige Bundesminister unverzüglich aufzuheben. (3) Der zuständige Bundesminister unterrichtet monatlich die Kommission über von ihm vorgenommene Mitteilungen an Betroffene (§ 5 Abs. 5) oder über die Gründe, die einer Mitteilung entgegenstehen. Hält die Kommission eine Mitteilung für geboten, hat der zuständige Bundesminister diese unverzüglich zu veranlassen. (4) und (5) … (6) Im übrigen ist gegen die Anordnung von Beschränkungsmaßnahmen nach den §§ 2 und 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und ihren Vollzug der Rechtsweg nicht zulässig.

3. Das Bundesverfassungsgericht hat auf Antrag des Beschwerdeführers zu 1) am 5. Juli 1995 eine einstweilige Anordnung erlassen (BVerfGE 93, 181). Danach ist § 3 Abs. 3 Satz 1 G 10 einstweilen mit der Maßgabe anzuwenden, daß bei der Durchführung von Maßnahmen nach Absatz 1 erlangte personenbezogene Daten nur dann verwendet werden dürfen, wenn bestimmte Tatsachen den Verdacht begründen, daß jemand eine der in der Vorschrift genannten Straftaten plant, begeht oder begangen hat. § 3 Abs. 5 Satz 1 G 10 ist einstweilen mit der Maßgabe anzuwenden, daß die nach Absatz 1 erlangten Daten den in der Vorschrift genannten Behörden nur dann zu übermitteln sind, wenn bestimmte Tatsachen den Verdacht begründen, daß jemand eine der in § 3 Abs. 3 G 10 genannten Straftaten plant, begeht oder begangen hat.

4. Aufgrund des Gesetzes und der Maßgaben, die sich aus der einstweiligen Anordnung des Bundesverfassungsgerichts ergeben, nimmt der Bundesnachrichtendienst seit dem 1. März 1996 Fernmeldeüberwachungen vor. Anordnungen nach dem G 10 sind zu den Bereichen Proliferation (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3) mit Gültigkeit ab 1. März 1996, internationaler Terrorismus (Nr. 2) mit Gültigkeit ab 1. April 1996, internationaler Rüstungshandel und Rüstungsproduktion (Nr. 3) mit Gültigkeit ab 1. Mai 1996 und internationaler Drogenhandel (Nr. 4) mit Gültigkeit ab 1. September 1996 ergangen. Dabei wurden bis August 1998 in den Bereichen Proliferation und Rüstungshandel rund 5. 200 Meldungen selektiert, die zur Auswertung gelangten. Siebzehn Meldungen wurden nach § 3 Abs. 5 Satz 1 G 10 übermittelt. Empfänger war in allen Fällen das Zollkriminalamt. In den Bereichen internationaler Terrorismus und internationaler Drogenhandel wurden 204 Meldungen ausgewertet. Übermittlungen an andere Behörden haben nicht stattgefunden. In diesen Zahlen sind auch Meldungen enthalten, die aus zugeliefertem Fernmeldeaufkommen ausländischer Nachrichtendienste stammten und vom Bundesnachrichtendienst im gesetzlichen Rahmen verwertet wurden. Wegen des geringen Ertrags sind die Anordnungen in den Gefahrenbereichen des Terrorismus und des Drogenhandels im Frühjahr 1998 nicht verlängert worden.

II. 1. Der Beschwerdeführer zu 1) wendet sich nach seinem Antrag gegen die Erweiterung der Eingriffsbefugnisse des Bundesnachrichtendienstes in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 6 G 10 und gegen die Regelung der Mitteilungspflicht in § 3 Abs. 8 G 10. Nach seiner Begründung der Verfassungsbeschwerde umfaßt die Rüge auch § 3 Abs. 4 G 10, der die Prüfungs- und Auswertungsbefugnisse des Bundesnachrichtendienstes (für eigene Aufgaben) betrifft, sowie § 3 Abs. 3, 5 und 7 G 10, der die Übermittlungsbefugnisse des Bundesnachrichtendienstes sowie die Prüfungs- und Auswertungsbefugnisse und weitere Verwendungsmöglichkeiten der aufgrund der Eingriffsbefugnisse erlangten personenbezogenen Daten durch andere Behörden regelt.

Er bringt vor, als Teilnehmer am internationalen Fernmeldeverkehr werde er aller Wahrscheinlichkeit nach von der verdachtslosen Rasterfahndung nach § 3 Abs. 1 G 10 in seinem Grundrecht aus Art. 10 GG betroffen sein. Als Universitätslehrer habe er einen Arbeitsschwerpunkt im Bereich des Betäubungsmittelstrafrechts. Im Zusammenhang damit unterhalte er vielfältige private und dienstliche Kontakte - auch per Telefon und per Telefax - in das östliche und westliche Ausland. Den Leitungsweg könne er nicht beeinflussen. Da er als Unverdächtiger von Überwachungsmaßnahmen, die ihn beträfen, nach der gesetzlichen Regelung nichts erfahre, müsse die gesetzliche Regelung selbst angegriffen werden können.

Durch das angegriffene Gesetz würden seine Grundrechte aus Art. 10 und aus Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG verletzt.

Jedesmal wenn er eine ausländische Rufnummer wähle und die Verbindung über Satellit oder Funk hergestellt werde, könne die Kommunikationsbeziehung ohne jeden Verdacht nach den in einer geheimen Anordnung enthaltenen Suchbegriffen inhaltlich durchforscht und bei vorkommenden Suchworten aufgezeichnet werden. Die sogenannte strategische Kontrolle möge zwar der allgemeinen Aufklärung bestimmter Gefahrenlagen durch Mosaiksteine dienen. Für die grundrechtliche Eingriffsqualität sei indes entscheidend, daß zu diesem Zweck eine Vielzahl individueller Kommunikationen überwacht würden. Der Sache nach handele es sich um eine nicht nur vom konkret täterbezogenen, sondern sogar vom tatbezogenen Gefahrenverdacht absehende Methode der Rasterfahndung.

Der Bundesnachrichtendienst verwandele sich, wie durch die Weitergabebefugnisse des § 3 Abs. 5 G 10 offengelegt werde, im Ergebnis in eine Gefahrenvorfeld-Ermittlungsbehörde mit polizeilichen und prozessualen Eingriffsbefugnissen in Grundrechte. Die Behauptung der amtlichen Gesetzesbegründung, es liege keine Erweiterung der Aufgaben des Bundesnachrichtendienstes vor, sei falsch. Unrichtig sei auch die Annahme, bei der Aufklärung ließen sich allgemeine außenpolitische Gefahrenlagen einerseits und personenbezogene Tatgefahren andererseits trennen. Da die Gefahrenlage nicht eigentlich eine außenpolitische sei, sondern aus delinquenten Handlungen von Personen erwachse, bilde beides eine Einheit. Deshalb werde der Bundesnachrichtendienst entgegen seiner gesetzlichen Zuständigkeit und entgegen dem verfassungsrechtlichen Trennungsgebot zu einer auf die innere Sicherheit bezogenen eingreifenden Geheimpolizei-Ermittlungsbehörde.

Hinsichtlich des Umfangs der Überwachung müsse man entgegen der Ansicht der Bundesregierung davon ausgehen, daß in Anbetracht der zahlreichen Überwachungseinrichtungen für Funksignale von Satelliten, Funk und Richtfunk bei vollautomatischer Ausfilterung des aufgezeichneten Materials eine vollständige Überwachung aller erreichbaren internationalen Funk- und Fernmeldeverkehrsvorgänge möglich sei. Die Realisierung dieser Möglichkeit hänge allenfalls von der Beschaffung entsprechender technischer Einrichtungen und Geräte ab. Eine Eingrenzung der sogenannten strategischen Kontrolle auf räumlich oder anders definierte Gefahrenfelder im Sinn bestimmter Fernmeldebeziehungen sei nicht möglich.

Bei dem dreistufigen Vorgehen, das die Bundesregierung darlege - generelle Erfassung (vorläufige Aufzeichnung oder Pufferung), Wortbankabfrage und nähere Auswertung des ausgefilterten Materials - habe jede der drei Stufen für sich genommen die Qualität eines Grundrechtseingriffs. Die beiden ersten Eingriffsstufen, nämlich die Erfassung und Aufzeichnung der Fernmeldeverbindung sowie der Wortbankabgleich, träfen den Grundrechtsträger ohne jeden von ihm veranlaßten Gefahren- oder Tatverdacht. Auch ein sonstiger Tat- oder Gefahrenverdacht, der über die generelle Möglichkeit hinausgehe, daß sich Verursacher der gesetzlich bezeichneten Gefahren der Fernmeldetechnik bedienten, werde vom Gesetz nicht vorausgesetzt.

Die Eingriffsintensität erhöhe sich bei allen Fernmeldekommunikationen, die Suchwörter enthielten. Sie würden ausgewertet, das heißt nach ihrem Kommunikationsinhalt von Bediensteten der Behörde abgehört. Das Fernmeldegeheimnis werde dadurch vollständig geöffnet. Für einen computergestützten Wortbankabgleich, von dem das Gesetz ausgehe, fehlten bisher die technischen Voraussetzungen. Das Gesetz sei daher nicht verfassungsmäßig ausführbar. Auch die Auswertung sei nicht verdachtsgesteuert. Die durch Suchwortabgleich ermittelte Verwendung einer bestimmten Semantik könne für sich genommen keinen gefahr- oder tatbezogenen Anfangsverdacht begründen. Es liege vielmehr im Wesen der Rasterfahndungsmethode, daß sie eine Vielzahl unverdächtiger Grundrechtsträger miterfasse. Es handele sich um eine Gefahrenverdachtssuche.

Die angegriffenen Regelungen verletzten den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Erweiterung der Überwachungsbefugnisse auf allgemeine Kriminalitätsgefahren werde mit der besonderen Bedrohungslage durch internationale organisierte Kriminalität begründet. Der Gesetzgeber habe die Gefahreneinschätzung jedoch nicht substantiiert. Die Gleichstellung mit der äußeren Angriffsgefahr sei auch nicht ansatzweise belegt. Dem Gesetzgeber komme zwar eine Einschätzungsprärogative zu. Hier habe er sich einer Einschätzung des Sachphänomens aber gänzlich enthalten.

Abgesehen davon sei auch die Eignung zum angegebenen Zweck der Ermittlung gefährlicher organisierter Kriminalität zweifelhaft. Der Erfolg der Überwachungsmaßnahmen werde durch den Einsatz von Verschlüsselungsverfahren in Frage gestellt. Auch die Erforderlichkeit sei nicht hinreichend belegt. Wegen des besonders hohen persönlichkeitsrechtlichen Rangs von Art. 10 GG müßten die Anforderungen an die Notwendigkeit des Eingriffs besonders hoch sein ("Unerläßlichkeit"). Das Gesetz trage dem nicht Rechnung. Es setze schon keinen schweren Gefahren- oder Tatverdacht voraus. Zur Erforderlichkeit, gerade die geheimpolizeilichen Eingriffsbefugnisse des Bundesnachrichtendienstes auszuweiten, fehlten jegliche abwägenden Überlegungen im Vergleich zu rechtsstaatlichen Regelungsalternativen.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn verlange rechtsstaatliche Eingriffsprinzipien. In Betracht kämen die polizeirechtliche Störer- oder Anscheinsstörerverantwortung, die strafprozeßrechtliche Tatverdachtsverantwortung sowie die auf das Notwendige und relativ Geringfügige beschränkte Aufopferungspflicht von Nichtstörern oder Nichtverdächtigen für die Verfolgung eines Tat- oder Gefahrenverdachts. In diese Systematik ließen sich die bisherigen rechtsstaatlichen Eingriffsbefugnisse des klassischen Polizeirechts und Strafverfahrensrechts einordnen. Die Voraussetzung der Gefahr oder des Verdachts seien für grundrechtsbeschränkende Eingriffe elementar und unterschieden den Rechtsstaat fundamental von einem nach Gutdünken ermittelnden und dabei unverdächtige Bürger beeinträchtigenden totalitären Staat.

Zwar sähen jüngere polizeirechtliche Regelungen Eingriffsbefugnisse auch bei abstrakten Gefahren vor. Keine gehe aber so weit wie das angegriffene Gesetz. Mit der Erlaubnis zur Rasterfahndung verlasse es die klassisch-rechtsstaatlichen polizei- und strafverfahrensrechtlichen Eingriffsprinzipien, daß entweder eine polizeirechtliche Gefahr oder ein strafprozessualer Tatverdacht gegeben sein müsse. Außer gesetzlich bezeichneten "Gefahrenfeldern" würden Gefahren oder ein bestimmter Tatverdacht nicht vorausgesetzt. Eingriffe, die von einem faßbaren Tatverdacht völlig gelöst seien, hätten bisher stets als verfassungswidrig gegolten. Die betroffenen Grundrechtsträger seien nicht nur geringfügig betroffen. Vielmehr werde der Kerngehalt der gewährleisteten grundrechtlichen Freiheit kontinuierlich aufgehoben. Dies taste das Grundrecht in seinem Wesensgehalt an.

Das angegriffene Gesetz verletze ferner den im Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsatz der Gewaltenteilung, indem die Tätigkeit des Bundesnachrichtendienstes hinsichtlich der Befugnis zur Anordnung der Überwachung und durch den weitestgehenden Ausschluß der Mitteilung an Betroffene der Justizkontrolle entzogen werde. Soweit es im praktischen Regelfall die Mitteilung an unverdächtige Betroffene ausschließe, verstoße es gegen Art. 19 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG.

Die gegenständliche Erweiterung der strategischen Kontrolle auf allgemeine Kriminalitätsgefahren unterfalle nicht der Ausnahmenorm des Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG. Die dort zugelassene Ausnahme vom rechtsstaatlichen Verfahren gelte nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Auslegung nur zum Schutz der freiheitlich-demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherung eines Landes. Die Ausnahme vom Prinzip der judikativen Kontrolle exekutiver Akte sei vom Verfassungsgeber zugelassen worden, soweit dafür ein willkürfreier Sachgrund vorhanden, die ratio der Gewaltenteilung wechselseitiger Begrenzung und Kontrolle aber gewahrt sei. Im Hinblick auf die strategische Kontrolle außenpolitischer Angriffsgefahren sei es für vertretbar gehalten worden, der an sich gebotenen justizförmigen Verfahrensweise die Kontrolle durch ein sogenanntes politisches Gremium vorzuziehen. Dem Gesetzgeber stehe es nicht frei, diese auf weitere Gefahrenfälle, insbesondere allgemeine Kriminalitätsgefahren, auszudehnen.

Im übrigen habe der Bund nicht die Gesetzgebungskompetenz, den Bundesnachrichtendienst der Sache nach in eine innerstaatlich eingreifende Bundesgeheimpolizeibehörde zu verwandeln. Der Bundesnachrichtendienst werde in den Kompetenznormen des Grundgesetzes nicht erwähnt. Die Bundeskompetenz zu seiner Einrichtung werde in der Regel auf Art. 73 Nr. 1 GG gestützt. Dann müsse aber auch die darin liegende Beschränkung respektiert werden. Diese Bundeskompetenz gestatte deshalb nicht die Zuweisung innerstaatlicher materiell-polizeilicher oder kriminalpolizeilicher Eingriffsbefugnisse. Dies verletze das verfassungsrechtliche Trennungsgebot zwischen Polizei und Geheimdienst, soweit es hinsichtlich des Bundesnachrichtendienstes in den grundgesetzlichen Kompetenznormen Ausdruck gefunden habe.

2. Die Beschwerdeführerin zu 2a) und der Beschwerdeführer zu 2b) wenden sich zusätzlich gegen Maßnahmen der strategischen Kontrolle nach § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 1 sowie Satz 3 G 10, gegen die in § 3 Abs. 6 und Abs. 7 Satz 2 und 3, § 7 Abs. 4 G 10 vorgesehene Vernichtung erlangter Daten ohne Einwilligung der Betroffenen sowie gegen den Ausschluß des Rechtswegs in § 9 Abs. 6 G 10. Die Beschwerdeführer sehen sich durch die angegriffenen Vorschriften in ihren Grundrechten aus Art. 10, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG, die Beschwerdeführerin zu 2a) auch in ihrem Grundrecht auf Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt.

Die Beschwerdeführerin zu 2a) trägt vor, sie sei freie Journalistin und für eine Vielzahl deutscher und ausländischer Zeitungen, Hörfunk- und Fernsehsender tätig. Sie recherchiere insbesondere in den Bereichen, auf die sich die Abhörtätigkeit des Bundesnachrichtendienstes richte. Es sei daher in hohem Maße wahrscheinlich, daß in ihrem Fernsprech- und Faxverkehr Worte vorkämen, die als Suchbegriffe verwendet würden und zu einer Aufzeichnung des Fernmeldeverkehrs führten. Der Beschwerdeführer zu 2b) ist uruguayischer Staatsbürger. Er bringt vor, in den Zeiten der dienstlichen Abwesenheit der Beschwerdeführerin zu 2a) deren Fernmeldeverkehr zu betreuen, und zwar sowohl von ihren Fernmeldeanschlüssen als auch von seinem eigenen Telefonanschluß aus. Art. 10 GG könne auch von Ausländern gegenüber Maßnahmen geltend gemacht werden, die die deutsche Staatsgewalt im Ausland treffe.

Die Verfassungsbeschwerde sei auch hinsichtlich der Rüge der Verfassungswidrigkeit des § 1 Abs. 1 und des § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 1 G 10 zulässig und begründet. Die Voraussetzungen, unter denen das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 20. Juni 1984 (BVerfGE 67, 157) solche Überwachungsmaßnahmen für zulässig erklärt habe, bestünden nicht mehr. Der Warschauer Pakt sei aufgelöst. Die Überwachung werde trotzdem aufrechterhalten und beschränke sich nicht auf bestimmte Fernmeldeverkehrsbeziehungen. Der auf den Äther gerichtete "elektronische Staubsauger" des Bundesnachrichtendienstes lasse sich nicht in der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Weise regional und personal begrenzen. Das Aufnahmegerät registriere auch die genutzten Fernsprechanschlüsse und insoweit die Identität der betroffenen Personen. § 3 Abs. 2 Satz 3 G 10 gestatte es sogar ausdrücklich, daß bei Nichtvorliegen der dort genannten Voraussetzungen die Suchbegriffe Identifizierungsmerkmale enthielten, die zu einer gezielten Erfassung bestimmter Fernmeldeanschlüsse führten. Der Fernmeldeanschluß des Beschwerdeführers zu 2b) könne darum auch gezielt überwacht werden.

Das Bundesverfassungsgericht habe die strategische Kontrolle nur unter der Bedingung als zulässig erachtet, daß sie nicht zu sachfremden Zwecken mißbraucht werde. Sachfremd sei danach die Einzelüberwachung von Personen oder die Überwachung zur Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte, deren Kenntnis notwendig sei, um Gefahren für die innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland rechtzeitig zu erkennen und einer solchen Gefahr zu begegnen. Gerade derartige Zwecke würden aber nach der Neuregelung der strategischen Kontrolle im Verbrechensbekämpfungsgesetz verfolgt. Die Überwachung erfolge gezielt zur Erlangung von Erkenntnissen für die in § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 G 10 genannten Verwendungszwecke.

Das Verbrechensbekämpfungsgesetz unterscheide zwar bei der Erhebung der Daten zwischen dem Zweck der strategischen Kontrolle und den Zwecken der inneren Sicherheit. Die Verwendung der Daten werde in § 3 Abs. 3 bis 7 G 10 jedoch einheitlich behandelt. Folgerichtig sei § 3 Abs. 2 G 10 a. F. aufgehoben worden, wonach die für Zwecke der strategischen Kontrolle erhobenen Daten grundsätzlich nicht zum Nachteil von Personen verwendet werden durften. Das Gesetz gehe nicht mehr von der Konzeption der monofunktionalen, sondern der multifunktionalen Erhebung und Verwendung aus. Dieses Konzept habe das Bundesverfassungsgericht jedoch bereits für verfassungswidrig erklärt.

In bezug auf § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 6 und Abs. 3 bis 7 G 10 sei die Verfassungsbeschwerde ebenfalls begründet. Die Regelungen bewegten sich nicht nur im Vorfeld der Strafverfolgung, sondern auch im Vorfeld der Gefahrenabwehr. Für die vorbeugende und schon im Vorfeld beginnende Verhinderung der in § 3 Abs. 3 G 10 genannten Straftaten sei der Bundesgesetzgeber nicht regelungskompetent. Außerdem setzten Eingriffe in das Fernmeldegeheimnis einen konkreten Anfangsverdacht einer Straftat oder Tatsachen für das Bestehen einer konkreten Gefahr voraus und seien nur als ultima ratio zulässig.

Verfassungswidrig sei des weiteren die Regelung in § 3 Abs. 3 Satz 2 G 10 in Verbindung mit § 12 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst (BNDG). Sie gestatte die Übermittlung an die dort genannten politischen Instanzen ohne irgendeine Begrenzung der Zwecke, zu denen diese die übermittelten Informationen erhalten und verwenden dürften. Sicher sei nur, daß diese Zwecke neben diejenigen des § 3 Abs. 3 Satz 1 G 10 träten. Aus dem BND-Gesetz lasse sich eine Begrenzung der Zwecke nicht entnehmen. Dies gelte sowohl für § 12 BNDG als auch für § 1 Abs. 2 BNDG. Dieser weise dem Bundesnachrichtendienst die Aufgabe zu, Erkenntnisse zu gewinnen und auszuwerten, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland seien. Eine solche Regelung entspreche nicht den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Normenklarheit.

§ 3 Abs. 5 G 10 sei verfassungswidrig, weil das Grundgesetz es verbiete, den in Art. 73 Nr. 10 Buchstabe b und Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG genannten Verfassungsschutzämtern Polizeiaufgaben, das heißt Aufgaben der Strafverfolgung oder der Gefahrenabwehr, zu übertragen.

§ 3 Abs. 6 und 7, § 7 Abs. 4 G 10 verletzten Art. 19 Abs. 4 GG und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG, dies auch in seinem Wesensgehalt. Wenn eine Behörde Daten, die sie erlangt habe, nicht mehr benötige und vernichten wolle, habe sie diese dem Betroffenen zur Verfügung zu stellen und ihn spätestens in diesem Augenblick über die ihm gegenüber vorgenommenen Informationseingriffe zu informieren, damit er zumindest dann in die Lage versetzt werde, seine Rechte zu verteidigen und dafür gegebenenfalls auch die Hilfe der Gerichte in Anspruch zu nehmen. Die Vernichtung von Daten sei darum erst dann zulässig, wenn der Betroffene in den darin liegenden Informationseingriff eingewilligt habe. Erfolge diese Einwilligung nicht, seien die Daten an den Betroffenen herauszugeben.

Aus den gleichen Gründen erweise sich auch das Unterlassen der Mitteilung nach § 3 Abs. 8 G 10 als verfassungswidrig. Jeder Zweifel der Behörden, ob die Mitteilung den Zweck der Beschränkungsmaßnahme oder der Verwendung der Daten gefährden würde, werde vom Gesetz honoriert. Dies beruhe auf einer fehlerhaften Abwägung der einander gegenüberstehenden Rechtsgüter. Hinter der Vorschrift des § 3 Abs. 8 Satz 2 G 10 stünden reine Praktikabilitätserwägungen, die die in der Unterlassung der Mitteilung liegende Verletzung des Art. 19 Abs. 4 GG und des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nicht rechtfertigen könnten.

§ 9 Abs. 6 G 10 sei verfassungswidrig, weil er bei den Maßnahmen der strategischen Kontrolle den Rechtsweg ausschließe. Art. 19 Abs. 4 GG stehe nicht unter einem Gesetzesvorbehalt, der eine solche Einschränkung des gesetzlichen Rechtsschutzes gestattete. Er kenne auch keine "immanenten Schranken" dieser Art. Die Regelung verletze ferner Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG, weil sie gegen das Übermaßverbot verstoße. Es sei kein legitimer Zweck ersichtlich, der eine solche Beschränkung rechtfertigen könne.

3. Die Beschwerdeführer zu 3) wenden sich mit der Rüge einer Verletzung von Art. 10, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 2 und Art. 73 Nr. 1 und 10 GG gegen § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2 bis 6, Abs. 2 bis 8 G 10.

Die Beschwerdeführerin zu 3a) verlegt die "tageszeitung". Sie trägt vor, sie unterhalte in zahlreichen Ländern Korrespondentenstellen oder arbeite mit freien Autoren oder anderen Verlegern in der ganzen Welt zusammen. Einige der Schwerpunkte ihrer Berichterstattung seien Artikel auf dem Gebiet der Korruption, des internationalen Terrorismus, des internationalen Drogen- und Waffenhandels, der Geldwäsche, der organisierten Kriminalität, der nachrichtendienstlichen Aktivitäten, des Plutoniumschmuggels oder des Geldtransfers aus der Ersten in die Dritte Welt.

Der Beschwerdeführer zu 3b) ist Journalist, der in Deutschland und Italien lebt und dort auch jeweils einen Wohnsitz hat. Er führt aus, er recherchiere und publiziere unter anderem auf dem Gebiet des internationalen Terrorismus, des internationalen Drogen- und Waffenhandels, der Geldwäsche, der organisierten Kriminalität sowie der nachrichtendienstlichen Aktivitäten. Er verfüge über zahlreiche Kontakte im In- und Ausland zu Angehörigen von Kreisen, die als Betroffene von Abhörmaßnahmen in Betracht kämen.

Als Teilnehmer am internationalen Fernmeldeverkehr seien sie von den angegriffenen Regelungen unmittelbar betroffen. Die Beschwerdeführerin zu 3a) führt dazu aus, sie tausche mit dem Beschwerdeführer zu 3b) und anderen deutschen und ausländischen Korrespondenten, Journalisten und Verlagen außerhalb Deutschlands Rechercheergebnisse und Erkenntnisse aus, die Suchbegriffe und Suchbegriffskombinationen enthalten könnten, die zur Erfassung durch den Bundesnachrichtendienst führten. Der Beschwerdeführer zu 3b) führt aus, daß er überwiegend von Italien aus Recherchen durchführe und hauptsächlich für deutsche Verlage und Redaktionen arbeite. Da beide Beschwerdeführer von den Umsetzungsakten, also den Überwachungsanordnungen, dem Hineinhören in den Fernmeldeverkehr und den Aufzeichnungen, nichts erführen, müßten sie unmittelbar die gesetzliche Regelung angreifen.

Die angegriffenen Regelungen verletzten Art. 10, Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 und Art. 20 Abs. 2 GG. Das Gesetz verstoße im übrigen gegen die Gesetzgebungskompetenzregelungen des Grundgesetzes, weil der Bund polizeiliche Inlandsaufgaben regele, für die ihm keinerlei Gesetzgebungskompetenz zustehe. Ergebnis der umfassenden verdachtslosen fernmeldetechnischen Überwachung sei, daß wirksame Recherchen auf den bezeichneten Feldern, soweit sie per Fernmeldeverkehr über die deutschen Landesgrenzen hinweg geführt werden müßten, nicht mehr möglich seien. Redaktionelle Vorhaben, die im Entstehungs- oder Vorbereitungsstadium Gegenstand fernmündlicher Erörterungen seien, könnten nicht ohne Kenntnis des Bundesnachrichtendienstes stattfinden, da eine solche Fernkommunikation die Suchbegriffe und Suchbegriffskombinationen berühre und damit die Überwachung auslöse. Folge der Überwachung werde weiter sein, daß Auskunftspersonen Auskünfte am Telefon verweigerten und terminliche Absprachen fernmündlich oder per Telefax nicht mehr träfen. Recherchen etwa zu Aktivitäten des Bundesnachrichtendienstes oder anderer Geheimdienste seien von vornherein zum Scheitern verurteilt, weil sich der Bundesnachrichtendienst darauf einstellen könne.

Im übrigen breche die Neuregelung des § 3 G 10 mit den bisher geltenden Prinzipien bei Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis. In Zukunft könnten völlig unverdächtige Personen in das Erfassungssystem der elektronischen Fernmeldeaufklärung geraten. Selbst wenn die erlangten Daten nicht an Strafverfolgungsbehörden weitergegeben würden, dürfe der Bundesnachrichtendienst nach § 3 Abs. 3 Satz 2 G 10 in Verbindung mit § 12 BNDG den Chef des Bundeskanzleramtes und die Bundesminister im Rahmen ihrer Zuständigkeit über personenbezogene Daten unterrichten. Der Betroffene dagegen habe kein Recht auf Unterrichtung, wenn der Bundesnachrichtendienst oder die Empfangsbehörde die Daten innerhalb von drei Monaten nach Erlangung vernichtet habe.

Es sei davon auszugehen, daß ausschließlich der Bundesnachrichtendienst in der Lage sei, die adäquaten Suchbegriffe und die Kombination unterschiedlicher Suchbegriffe zu entwickeln. Damit besitze er eine faktische Definitionsmacht, die durch die G 10-Kommission kaum wirksam kontrolliert werde. Die neuen Gesetzesbestimmungen schlössen auch eine eigenständige Kontrolle durch den Datenschutzbeauftragten aus. Der Datenschutzbeauftragte könne nicht von sich aus, sondern lediglich im Auftrag der G 10-Kommission tätig werden und dürfe nur diese informieren (§ 3 Abs. 9 G 10).

Die Erweiterung der Kompetenzen auf die Gefahren des Terrorismus, der Verbreitung von Kriegswaffen, des Drogenhandels und der Geldwäsche lasse sich auch nicht unter den Begriff der "Sicherung des Bundes oder eines Landes" subsumieren. Deshalb hätten sowohl das Bundeskanzleramt als auch das Bundesinnenministerium zunächst eine Änderung von Art. 10 Abs. 2 GG für erforderlich gehalten. Der Rechtsausschuß des Bundestages sei allerdings zu dem Ergebnis gekommen, daß die Aufgabenbestimmung der "sicherheitspolitischen Bedeutung" in § 1 Abs. 2 BNDG auch eine elektronische Fernmeldeaufklärung im Ausland in den Bereichen Terrorismus, Waffen- und Drogenhandel sowie Geldwäsche decke. § 1 Abs. 2 BNDG sei aber nicht identisch mit dem Verfassungsbegriff der "Sicherung des Bundes oder eines Landes" in Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG.

III. Zu den Verfassungsbeschwerden haben Stellung genommen: der Bundesminister des Innern namens der Bundesregierung, die Bayerische Staatsregierung, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, die Datenschutzbeauftragten der Länder Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Schleswig-Holstein.

1. Der Bundesminister des Innern, der seiner Stellungnahme einen Bericht des Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes beigefügt hat, hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

a) In tatsächlicher Hinsicht führt er aus, Kontrollmaßnahmen nach dem novellierten § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 fänden seit dem 1. März 1996 statt. Ihnen lägen Bestimmungen der Fernmeldeverkehrsbeziehungen zugrunde, die der strategischen Kontrolle unterzogen werden sollten. Sie legten fest, welche Staaten oder Krisenregionen Anfangs- oder Endpunkt der überwachten Fernmeldeverkehrsbeziehungen seien. Innerhalb dieses Rahmens würden die konkreten Beschränkungsanordnungen getroffen. Im wesentlichen enthielten sie die Suchbegriffe, anhand derer die erfaßten Fernmeldekontakte selektiert würden. Dabei werde alles getan, um die Betroffenheit von Unbeteiligten auf ein Minimum zu reduzieren.

Bestimmungen seien durch den Bundesminister des Innern getroffen worden hinsichtlich der Gefahren der Proliferation (Nr. 3) für Fernmeldeverkehrsbeziehungen zwischen Europa und den Staaten des Nahen und Mittleren Ostens sowie Nordafrikas; des internationalen Terrorismus (Nr. 2) für dasselbe Gebiet; des Rauschgifthandels (Nr. 4) für Fernmeldeverkehrsbeziehungen zwischen Europa und Afrika, Südamerika, Mittelamerika sowie Asien. Auf der Basis dieser Bestimmungen seien befristete Anordnungen ergangen betreffend die Proliferation im engeren Sinn (sogenannte A-, B- und C-Waffen), zum konventionellen Rüstungs- und Waffenhandel, zum internationalen Terrorismus und zum Rauschgifthandel. Die Anordnungen hätten die geographisch oft weit gezogenen Bereiche der Bestimmungen auf wenige Staaten eingeengt.

Zur Anordnung gehöre die Liste der Suchbegriffe. Es würden formale Suchbegriffe (Anschlüsse von Ausländern oder ausländischen Firmen im Ausland, soweit gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 G 10 erlaubt) und inhaltliche Suchbegriffe (beispielsweise Bezeichnungen aus der Waffentechnik oder Namen von Chemikalien, die zur Drogenherstellung benötigt würden) verwendet. Zur Gefahrenerkennung im Bereich der Proliferation würden etwa 2. 000 Suchbegriffe eingesetzt, im Bereich des konventionellen Rüstungshandels knapp 1. 000, im Bereich des Terrorismus rund 500 und im Bereich des Drogenhandels etwa 400. Wegen des geringen Ertrags im Bereich des Terrorismus und des Drogenhandels seien diese Anordnungen im Jahr 1998 nicht mehr verlängert worden.

Die Erfassung von Fernmeldekontakten sei sowohl rechtlich als auch technisch und kapazitätsmäßig beschränkt. Aus rechtlichen Gründen seien der innerdeutsche sowie der innerhalb ausländischer Staaten geführte Fernmeldeverkehr von der Beobachtung ausgenommen, ferner der leitungsgebundene internationale Verkehr. Technisch sei die Erfassung vor allem dadurch begrenzt, daß der Bundesnachrichtendienst bei dem über Satelliten geleiteten Fernmeldeverkehr nur die Abstrahlung nach Deutschland ("Downlink"), nicht diejenige von Deutschland ins Ausland ("Uplink") erfassen könne. Über Richtfunk geleitete Fernmeldekontakte könnten nur erfaßt werden, wenn die Richtfunklinie in der Nähe einer der wenigen Erfassungsstellen liege. Eine gezielte Beobachtung bestimmter Kommunikationsvorgänge scheide aus, weil die Übertragungswege nicht vorherbestimmbar seien.

Die Kapazität des Bundesnachrichtendienstes erlaube die Erfassung von täglich etwa 15. 000 Fernmeldevorgängen aus insgesamt etwa 8 Millionen täglichen Fernmeldekontakten zwischen Deutschland und dem Ausland. Die materiellen und personellen Ressourcen des Bundesnachrichtendienstes reichten aber nicht aus, das Aufkommen vollständig auszuwerten. In der Gesamtzahl der erfaßten Fernmeldevorgänge seien erfahrungsgemäß etwa 700 enthalten, die in den Anwendungsbereich des G 10 fielen. Nur diese würden mit Hilfe der Suchbegriffe selektiert. Etwa 70 von ihnen gelangten in die nähere Prüfung durch Mitarbeiter. Der Fachauswertung würden täglich nicht mehr als 15 Meldungen zugeführt. Von allen internationalen Fernmeldekontakten mit Anschlüssen in Deutschland gelangten weniger als 0, 1 Promille in den maschinellen Selektionsprozeß und weniger als 0, 01 Promille zur Kenntnis von Bearbeitern des Bundesnachrichtendienstes.

Die Auswertung anhand der Suchbegriffe sei nur im Telex-Bereich vollautomatisch möglich. Beim Telefax-Verkehr, der erst im Oktober 1997 in die strategische Kontrolle einbezogen worden sei, könnten nur die formalen Suchbegriffe maschinell erfaßt werden, während die inhaltliche Selektion durch Mitarbeiter erfolge. Im Telefonverkehr scheide eine automatische Selektion sowohl nach Anschlußnummern als auch nach Inhalten derzeit aus. Insbesondere seien die Spracherkennungsverfahren nicht so weit entwickelt, daß sie für Zwecke des Bundesnachrichtendienstes einsetzbar wären. Daher werde eine Spracherfassung derzeit nur in wenigen ausgewählten Fällen durchgeführt.

b) In rechtlicher Hinsicht trägt der Bundesminister vor:

aa) Die Verfassungsbeschwerden seien unzulässig. Die strategische Fernmeldeaufklärung sei keine "Überwachung" des Fernmeldeverkehrs der Beschwerdeführer. Die bloße Möglichkeit, daß ein Fernmeldeverkehr der Beschwerdeführer von der Aufklärung erfaßt und nicht sogleich als irrelevant wieder ausgeschieden werde, genüge nicht für die Annahme, daß die Beschwerdeführer mit einiger Wahrscheinlichkeit in ihren Grundrechten beeinträchtigt würden. Die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 2420/ 95 sei überdies unzulässig, weil die Beschwerdeführer im Ausland lebten und der Beschwerdeführer zu 2b) auch nicht deutscher Staatsangehöriger sei, so daß der für den Grundrechtsschutz erforderliche territoriale Bezug des möglichen Eingriffs fehle. Maßnahmen der Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes, die Fernmeldeverkehr von Ausländern im Ausland erfaßten, richteten sich nicht gegen Personen, die von Art. 10 GG geschützt seien.

Das Fernmeldegeheimnis schütze zwar seinem personellen Geltungsbereich nach Deutsche und Ausländer. Damit sei aber noch nicht entschieden, welchen sachlichen Schutzumfang das Grundrecht habe und ob sein Schutz auch Handlungen und Wirkungen der deutschen Staatsgewalt erreiche, die außerhalb des räumlichen Geltungsbereichs des Grundgesetzes und der Gebietshoheit Deutschlands stattfänden oder einträten. Auch wenn der Grundrechtsschutz gegen die deutsche Staatsgewalt sich nicht ausschließlich auf das deutsche Territorium beschränke, müsse der Sachverhalt, der als Grundrechtseingriff zu qualifizieren sei, eine die Schutzbedürftigkeit begründende Gebietsbezogenheit aufweisen. Die Auffassung, wonach die deutsche Staatsgewalt überall und unterschiedslos an die Grundrechte gebunden sei, könne keine allgemeine Anerkennung beanspruchen.

Aus den allgemeinen Grundsätzen über die Grundrechtsgeltung im Ausland lasse sich der Schluß ziehen, daß die Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes gemäß § 3 G 10 nicht unter die Bindung des Art. 10 GG falle, soweit sie Fernmeldeverkehre im Ausland erfasse. Die Geltung des Grundgesetzes sei räumlich auf das deutsche Staatsgebiet beschränkt. Die Grundrechte bänden ungeachtet dessen die deutsche Staatsgewalt auch insoweit, als diese kraft Völkerrechts oder aufgrund besonderer Zulassung durch den Gebietsstaat im Ausland wirksam werde und der Eingriff auf der Gebietshoheit oder der Personalhoheit Deutschlands beruhe. Auswirkungen der Ausübung deutscher Staatsgewalt im Ausland, die sich weder auf die Gebietshoheit noch auf die Personalhoheit zurückführen ließen, könnten dagegen nicht unter Berufung auf Grundrechte des Grundgesetzes abgewehrt werden.

Die Rüge einer Grundrechtsverletzung durch § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und § 9 Abs. 6 G 10 in der Verfassungsbeschwerde 1 BvR 2420/ 95 sei verspätet.

bb) Jedenfalls seien die Verfassungsbeschwerden unbegründet.

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes folge aus Art. 73 Nr. 1 GG. Die Zuständigkeit für auswärtige Angelegenheiten umschließe die Kompetenz zur Errichtung eines Nachrichtendienstes, soweit dieser im Ausland oder in Richtung Ausland tätig werde. Der Auslandsbezug sei im Verbrechensbekämpfungsgesetz gewahrt. § 1 Abs. 1 Nr. 2 G 10 beschränke die Befugnisse zur Überwachung und Aufzeichnung des Fernmeldeverkehrs nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 6 G 10 ausdrücklich auf die Aufgabenstruktur des Bundesnachrichtendienstes gemäß § 1 Abs. 2 BNDG. Dementsprechend beziehe sich die Befugnis zur Überwachung des Fernmeldeverkehrs in § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 auf internationale Fernmeldeverkehrsbeziehungen. Ebenso wiesen die neuen Anordnungsgründe in § 3 Abs. 1 G 10 über den internationalen Charakter der Gefährdungstatbestände in Nr. 2, 3 und 6 und über die vom Ausland aus oder im Ausland erfolgenden Angriffshandlungen gemäß Nr. 4 und 5 den notwendigen sachlichen Zusammenhang zum Kompetenztitel des Art. 73 Nr. 1 GG auf.

Die Regelungen des Verbrechensbekämpfungsgesetzes räumten dem Bundesnachrichtendienst keine Kompetenzen ein, die von Verfassungs wegen nur Polizeibehörden vorbehalten wären. Dabei könne dahinstehen, ob das Grundgesetz ein verfassungsrechtliches Trennungsgebot zwischen Polizei und (Inlands-) Nachrichtendiensten enthalte. Jedenfalls seien die von den Befürwortern eines verfassungsrechtlichen Trennungsgebots aufgestellten Grundsätze nicht verletzt. Eine organisatorisch-institutionelle Verbindung zwischen dem Bundesnachrichtendienst und Polizeistellen werde nicht hergestellt. Polizeiliche Eingriffsbefugnisse habe der Bundesnachrichtendienst nicht erhalten. Die Befugnisse beschränkten sich auch im Rahmen der Überwachungszwecke nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 6 G 10 auf die "Auslandsaufklärung" mit nachrichtendienstlicher Zielrichtung.

Das Gebot der Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten werde auch durch die Verpflichtung zur Weitergabe der nach § 3 Abs. 1 G 10 erlangten Daten gemäß § 3 Abs. 5 G 10 nicht unterlaufen. Aus dem Gebot lasse sich kein generelles Verbot der Zusammenarbeit und des gegenseitigen Austauschs von Informationen ableiten. Sinn und Zweck des Trennungsgebots bestünden darin, die Zusammenführung des Wissens der Nachrichtendienste, das weit über das zur polizeilichen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung Erforderliche hinausreiche, mit den Befugnissen der Polizei zu verhindern. Die daraus folgenden Schranken seien bei der Neuregelung der Datenübermittlung in § 3 Abs. 3 bis 5 G 10 sorgfältig beachtet worden.

Die Übermittlung vollziehe sich im Rahmen der gesetzlichen Zuständigkeiten des Bundesnachrichtendienstes und setze einen Verdacht voraus, der dem Anfangsverdacht im Sinn von § 152 Abs. 2, § 160 Abs. 1 StPO und dem nach den Polizeigesetzen der Länder für den verdeckten Einsatz technischer Mittel erforderlichen Verdacht hinsichtlich des erforderlichen Verdachtsgrads vergleichbar sei und über diesen Verdacht insofern hinausgehe, als er sich auf bestimmte Straftaten beziehen müsse. Dagegen verlange das Trennungsgebot nicht, daß der Bundesnachrichtendienst Daten nur in den Fällen an eine Strafverfolgungsbehörde übermitteln dürfe, in denen die für eine Anordnung nach § 100 a StPO erforderlichen Voraussetzungen vorlägen. § 100 a StPO habe nämlich eine grundsätzlich andere Funktion als das Trennungsgebot. Er regele die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Eingriff in das Fernmeldegeheimnis zum Zweck der strafprozessualen Beweisermittlung erfolgen dürfe. Beim Trennungsgebot gehe es dagegen um die Frage, unter welchen Voraussetzungen die bei einem bereits erfolgten (zulässigen) Eingriff in das Fernmeldegeheimnis erlangten Erkenntnisse zu strafprozessualen oder präventiven Zwecken verwendet werden dürften.

Geändert hätten sich infolge der Erweiterung der Anordnungsgründe durch § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 6 G 10 nur der Umfang des gewonnenen Datenmaterials sowie partiell auch die eine Übermittlung legitimierenden Straftatbestände in § 3 Abs. 3 G 10. Letztere korrespondierten zum Teil sachlich mit den erweiterten Anordnungsgründen; soweit ein solcher Bezug nicht gegeben sei, habe das auch schon für § 3 Abs. 2 Satz 2 G 10 a. F. zugetroffen. Die gesetzliche Systematik des G 10 bleibe daher erhalten. Die Übermittlungsbefugnisse in § 3 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 5 G 10 folgten aus den in § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 geregelten Anordnungsgründen. Insofern habe sich gegenüber dem alten Recht nichts geändert.

Prüfungsmaßstab für die angegriffenen Regelungen sei das Fernmeldegeheimnis des Art. 10 GG, das auch Schutz gegen die Verwendung und Übermittlung der Daten gewähre, die durch einen Eingriff in das Grundrecht erlangt worden seien. Die Pressefreiheit sei dagegen nicht einschlägig. Das G 10 schränke sie weder selbst ein noch ermächtige es zu solchen Einschränkungen. Es sei zwar nicht ausgeschlossen, aber doch fernliegend, daß ein dem Pressebereich zuzuordnender Fernmeldeverkehr mit Hilfe der Suchbegriffe erfaßt werde. Soweit dies ausnahmsweise vorkomme, sei eine Verwendung oder Übermittlung derartiger Daten nur nach Maßgabe der engen Befugnisse des § 3 Abs. 3 und 5 G 10 erlaubt. Bei der Anwendung des Gesetzes in dieser Hinsicht sei der Bedeutung und Tragweite der Pressefreiheit Rechnung zu tragen.

§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 G 10, der im Verfahren 1 BvR 2420/ 95 angegriffen werde, verstoße nicht gegen Art. 10 GG. Die Verfassungsbeschwerde verkenne das fortdauernde Gewicht der Staatsaufgabe der Verteidigung. Sie versuche, ohne dafür irgendeine zuverlässige Prognose bieten zu können, das Bestehen und selbst die Möglichkeit einer verteidigungspolitischen Gefahrenlage in Abrede zu stellen. Sinn und Notwendigkeit der Befugnis strategischer Kontrolle bestünden fort, auch wenn die Gefahrenlagen sich geändert hätten.

§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 6 und § 3 Abs. 8 G 10 verletzten die Beschwerdeführer ebenfalls nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 10 GG. Der Gesetzgeber habe mit den angegriffenen Bestimmungen in verfassungsmäßiger Weise von dem Gesetzesvorbehalt des Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG Gebrauch gemacht.

Das Verbrechensbekämpfungsgesetz habe, ohne die Stellung und die Zielsetzung des Bundesnachrichtendienstes zu verändern, die Zwecke, denen die Kontrolle durch den Bundesnachrichtendienst diene, sowie die Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes erweitert. Soweit die neuen Eingriffszwecke über die bisherige strategische Kontrolle hinausgingen, handele es sich ebenfalls um Bedrohungsfelder für die Bundesrepublik Deutschland. In zunehmendem Maße sei eine Gefährdung der Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Staates durch den internationalen Terrorismus, den illegalen Handel mit Kriegswaffen, den Rauschgiftschmuggel nach Deutschland und die internationalen Geldwäsche- und Geldfälschungsaktivitäten feststellbar.

Damit einer mit Hilfe deutscher Firmen stattfindenden Aufrüstung im Ausland frühzeitig entgegengewirkt werden könne, seien seit 1990 die Rechtsnormen im Bereich des Außenwirtschaftsgesetzes und des Kriegswaffenkontrollgesetzes drastisch verschärft und die Kontrollverfahren ausgeweitet worden. Die zusätzliche Fernmeldeaufklärungsbefugnis des Bundesnachrichtendienstes sei erforderlich, damit die gesetzlichen Überwachungsaufgaben im Bereich der Proliferation erfüllt, insbesondere die zuständigen deutschen Behörden mit den anfallenden einschlägigen Erkenntnissen versorgt werden könnten.

Im Bereich der Proliferation habe der Bundesnachrichtendienst auch vor Inkrafttreten des Verbrechensbekämpfungsgesetzes eine Fernmeldeaufklärung betrieben, freilich unter Ausschluß von Fernmeldeverkehr, an dem durch Art. 10 GG geschützte Teilnehmer beteiligt gewesen seien. Es liege im elementaren außen- und bündnispolitischen Interesse der Bundesrepublik, daß die Bundesregierung die Aufklärung über Proliferationsvorgänge selbst betreiben könne. Andernfalls wäre sie dem Vorwurf ausgesetzt, sie verschließe vor solchen Vorgängen bewußt die Augen, etwa um deutschen Unternehmen einträgliche Exportgeschäfte zu ermöglichen.

Die erweiterte strategische Kontrolle sei sowohl in ihrer Gesamtheit als auch in ihren einzelnen Verfahrensabschnitten geeignet und erforderlich, den Zweck, eine Gefahr für die Bundesrepublik Deutschland zu erkennen und ihr zu begegnen, zu erreichen. Sie sei auch verhältnismäßig.

Die Wahrscheinlichkeit von einer Beschränkung betroffen zu werden, sei wegen der Anforderungen an die Suchbegriffe und wegen ihrer Auswahl und Gestaltung begrenzt. Soweit der Fernmeldeverkehr vor dem Wortbankabgleich vorübergehend festgehalten werde oder soweit der Abgleich mit den Suchbegriffen nicht maschinell erfolgen könne, sei die Intensität der Grundrechtsbeeinträchtigung gering. Auf der anderen Seite diene die erweiterte strategische Überwachung dazu, Gefahren für die Bundesrepublik Deutschland abzuwehren, die einen internationalen Bezug hätten. Die neuen Überwachungsziele glichen den mit der herkömmlichen strategischen Kontrolle verfolgten. Zwar sei die erweiterte strategische Kontrolle stärker als bisher auf die Bekämpfung von Verbrechen ausgerichtet. Dies gelte jedoch nur insoweit, als es sich um solche Gefahren für die innere Sicherheit handele, die zumindest auch von außen auf die Bundesrepublik Deutschland zukämen.

Die Art und Weise, wie der Gesetzgeber in § 3 Abs. 3 G 10 den Katalog derjenigen Straftaten erweitert habe, zu deren Verhinderung, Aufklärung oder Verfolgung personenbezogene Daten verwertet werden dürften, halte sich ebenfalls im Rahmen des Zumutbaren. § 3 Abs. 3 G 10 solle sicherstellen, daß auch Erkenntnisse aus den neu hinzugekommenen Beobachtungsfeldern für die in § 3 Abs. 3 G 10 genannten Zwecke verwendet werden könnten. Eine eigenständige Erweiterung habe die Norm lediglich insoweit erfahren, als § 264 StGB und § 92 a des Ausländergesetzes in den Katalog einbezogen worden seien. Systematisch verhalte sich § 3 Abs. 1 G 10 zu § 3 Abs. 3 G 10 genauso wie vordem § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 a. F. zu § 3 Abs. 2 G 10 a. F.

Die Befugnisse, personenbezogene Daten zur Verhinderung, Aufklärung oder Verfolgung bestimmter enumerierter Straftaten zu verwenden und gegebenenfalls an die zuständigen Stellen zu übermitteln, seien an die Voraussetzung tatsächlicher Anhaltspunkte für den Verdacht geknüpft, daß jemand eine der aufgezählten Straftaten plane, begehe oder begangen habe. Das erkläre sich daraus, daß der Bundesnachrichtendienst keine Polizeibehörde sei, die gegen konkrete Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung einschreiten dürfe. Er sei auch keine Strafverfolgungsbehörde, die handlungsbefugt sei, wenn bestimmte Tatsachen den Verdacht begründeten, daß eine Straftat vorliege. Die Auswertung und sonstige Verwendung der personenbezogenen Daten könne dem Bundesnachrichtendienst deshalb nicht nur unter der engen Voraussetzung offen stehen, daß bestimmte Tatsachen den Verdacht einer der aufgezählten Straftaten begründeten.

Für die weitere Verwendung und Übermittlung personenbezogener Daten sei § 100 a StPO kein geeigneter Maßstab. Diese Bestimmung diene allein der repressiven Bekämpfung von Verbrechen. Mit der erweiterten strategischen Kontrolle solle dagegen eine Früherkennung von Gefahren erreicht werden. Dieser präventive Aspekt werde in § 3 Abs. 3 Satz 1 G 10 aufgegriffen, denn die Vorschrift ziele primär auf Straftaten, die sich erst im Stadium der Planung oder der aktuellen Begehung befänden. Die primär präventive Funktion einer weiteren Verwendung und Übermittlung erlangter personenbezogener Daten zeige sich auch am Kreis der zum Datenempfang befugten Stellen. Die Verfassungsschutzbehörden, das Amt für den Militärischen Abschirmdienst, das Zollkriminalamt, das Bundesausfuhramt und die Polizei sollten personenbezogene Daten primär zur Verhinderung und Bekämpfung drohender Straftaten erhalten.

Auch wenn nur tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht einer bevorstehenden oder noch andauernden Straftat vorlägen, müsse eine sofortige Übermittlung an die Polizei zulässig sein, weil so früh wie möglich alles getan werden müsse, um die Straftat noch zu verhindern. Andernfalls dürfte es nicht selten für die Verhinderung der Straftat zu spät sein. Das sei jedoch angesichts der Notwendigkeit des Schutzes hochrangiger Rechtsgüter und Sicherheitsinteressen auch unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips nicht hinnehmbar.

Da der Bundesnachrichtendienst bei Übermittlung an den Maßstab der einstweiligen Anordnung gebunden sei, gebe es keine Zahlen, wie viele Übermittlungen hätten erfolgen können, falls bereits tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht einer Straftat genügten. Die Möglichkeiten seien auf der Grundlage niedrigerer Schwellen aber erweitert. Da es für die nachrichtendienstliche Tätigkeit typisch sei, daß nur Teilaspekte eines Geschehens erfaßt würden, sei in § 20 des Bundesverfassungsschutzgesetzes (BVerfSchG), § 9 Abs. 3 BNDG und § 11 Abs. 2 des Gesetzes über den Militärischen Abschirmdienst ganz bewußt der Begriff der "tatsächlichen Anhaltspunkte" als Übermittlungsschwelle gewählt worden. Die Frage sei immer, wie viele Teile eines Geschehens erfaßt sein müßten, damit die Vorfeldaufklärung abgeschlossen und die polizeiliche oder staatsanwaltschaftliche Ermittlung aufgenommen werden könne.

Auf der Grundlage tatsächlicher Anhaltspunkte würde der Bundesnachrichtendienst seine Erkenntnisse früher übermitteln als unter der Voraussetzung eines durch bestimmte Tatsachen begründeten Verdachts. So verstoße etwa die Lieferung von "dual-use-Gütern" nur dann gegen das Außenwirtschaftsgesetz oder das Kriegswaffenkontrollgesetz, wenn die Genehmigungserfordernisse dieser Gesetze mißachtet worden seien. Erst das Zollkriminalamt oder das Bundesausfuhramt könnten in einem solchen Fall durch Abgleich mit den erteilten Genehmigungen feststellen, ob ein Gesetzesverstoß vorliege. Nur daraus ergäben sich dann "bestimmte Tatsachen" für den Verdacht, daß der Lieferant eine der in § 3 Abs. 3 G 10 genannten Straftaten plane, begehe oder begangen habe.

Die Orientierung an § 100 a StPO erscheine auch deswegen problematisch, weil sie dem Bundesnachrichtendienst Prüfungskriterien zuweise, die der richterlichen, jedenfalls aber staatsanwaltschaftlichen Tätigkeit vorbehalten seien. Nähme die Prüfungstätigkeit des Bundesnachrichtendienstes solche Züge an, würde dies gerade den Bestrebungen zuwiderlaufen, dem Bundesnachrichtendienst typisch polizeiliche, erst recht aber typisch staatsanwaltschaftliche oder richterliche Eingriffsbefugnisse zu verwehren. Der Gesetzgeber habe sich bei der Formulierung des § 3 Abs. 3 Satz 1 G 10 am Vorbild des § 2 Abs. 1 G 10, des § 10 Abs. 1 BVerfSchG und des § 20 Abs. 1 Nr. 7 Stasi-Unterlagengesetz orientiert.

Die Regelung der Mitteilungspflichten in § 3 Abs. 8 G 10 verstoße nicht gegen Art. 19 Abs. 4 GG.

Da die Rechtsweggarantie das zentrale Mittel des Bürgers zum Schutz seiner Rechte darstelle, zugleich aber die Möglichkeit einer Anrufung der Gerichte von der Kenntnis einer Rechtsverletzung abhänge, könne Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG fordern, daß der Staat Eingriffe, die im Verborgenen stattfänden, dem Betroffenen bekanntgebe. Diese Pflicht gelte aber nicht uneingeschränkt. Sie werde bereits durch die Verfassung in Art. 19 Abs. 4 Satz 3 in Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG ausdrücklich eingeschränkt. Die verfassungsgerichtlichen Vorgaben für eine nachträgliche Benachrichtigung würden durch § 3 Abs. 8 G 10 erfüllt.

Selbst wenn man berücksichtige, daß die Zwecke, denen die strategische Kontrolle dienen dürfe, erweitert worden seien und als Folge davon die Abwehr und Verfolgung bestimmter Straftaten und damit auch die Erfassung personenbezogener Daten stärker einbezogen worden sei, liege kein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG vor. Die von § 3 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 G 10 geschützten Rechtsgüter hätten ein solches Gewicht, daß in den Fällen des § 3 Abs. 8 Satz 1 G 10 der Rechtsschutz des Bürgers jedenfalls vorübergehend zurücktreten müsse. § 3 Abs. 8 Satz 1 G 10 schränke die faktische Möglichkeit der Betroffenen, Rechtsschutz zu erlangen, auch nur so weit ein, wie es zur Erreichung des Gesetzeszwecks erforderlich sei. Dabei finde in der Zwischenzeit, in der die Benachrichtigung ausgeschlossen sei, eine Kontrolle durch die in § 9 G 10 vorgesehene unabhängige Kommission statt.

Auch § 3 Abs. 8 Satz 2 G 10 stehe in Einklang mit Art. 19 Abs. 4 GG, da der Eingriff in Art. 10 GG zu keinerlei Konsequenzen für den Betroffenen führe und nur von geringer Eingriffsintensität sei. Sie sei das sachgerechte Ergebnis der Abwägung des Gesetzgebers, der das Schutzinteresse des Einzelnen mit der Sicherstellung des Zwecks der Beschränkung und der Verwendung erlangter Informationen und mit Aufgabe und Arbeitsweise des Bundesnachrichtendienstes auszugleichen habe. Allein der Umstand, daß personenbezogene Daten zur Kenntnis einer öffentlichen Stelle gelangt seien, löse die persönlichkeitsrechtliche oder aus der Rechtsschutzgarantie abzuleitende Mitteilungspflicht gegenüber dem Betroffenen nicht aus. Die Informationspflichten der öffentlichen Gewalt dürften nicht so weit gehen, daß die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben unmöglich würde.

Die im Gesetz vorgesehene Dauer der Löschungsfristen orientiere sich zum einen am Interesse des Betroffenen, daß seine personenbezogenen Daten nur möglichst kurz gespeichert werden, zum anderen an der Notwendigkeit der Bekämpfung der in Rede stehenden gravierenden Gefahren durch eine umfassende Sachverhaltsaufklärung. Wegen der erheblichen Menge des täglich aufgefangenen Fernmeldeverkehrs und der Notwendigkeit einer sorgfältigen Auswahl sei es erforderlich gewesen, dem Bundesnachrichtendienst eine Frist von mindestens drei Monaten zur Feststellung der Relevanz der Daten einzuräumen. Ähnliches gelte für die Behörden, die vom Bundesnachrichtendienst Erkenntnisse und Sachverhalte aus der Fernmeldeaufklärung zur weiteren Bearbeitung erhielten. Auch sie müßten die Daten auf ihre Relevanz prüfen und hierfür notwendige Ermittlungen zur Sachverhaltsaufklärung durchführen. Das sei unterhalb des im Gesetz genannten Zeitrahmens nicht möglich.

In den Fällen, in denen keine Mitteilung nach § 3 Abs. 8 Satz 2 G 10 erfolge, sei weder das Rechtsstaatsprinzip noch der Grundsatz der Gewaltenteilung in Art. 20 Abs. 2 GG verletzt. Der Grundsatz der Gewaltenteilung lasse ausnahmsweise Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Exekutive nicht durch Gerichte, sondern durch vom Parlament bestellte oder gebildete, unabhängige Institutionen innerhalb des Funktionsbereichs der Exekutive zu.

2. Die Bayerische Staatsregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Die Neuregelung sei sowohl aus Gründen der außenpolitischen Glaubwürdigkeit als auch der inneren Sicherheit der Bundesrepublik dringend erforderlich gewesen. Eine Anhebung der Übermittlungs- und Verwertungsschwelle auf den strafprozessualen Begriff des hinreichenden Tatverdachts komme nicht in Betracht. Alle Gesetze der Nachrichtendienste gingen davon aus, daß eine Übermittlung von Informationen an eine andere Sicherheitsbehörde oder auch an eine Strafverfolgungsbehörde zulässig sei, wenn "tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht" vorlägen, daß jemand eine bestimmte Straftat plane, begehe oder begangen habe. In vielen Fällen sei nicht einmal dies Voraussetzung für eine Informationsübermittlung. Die Übermittlungsregelungen beruhten auf dem Gedanken, daß es gerade Aufgabe der Nachrichtendienste sei, im Vorfeld strafbaren Handelns Informationen zu sammeln, damit diese den Exekutivbehörden zur Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung übermittelt werden könnten. Wenn bereits die Übermittlung an die Voraussetzungen für eine strafverfolgende Ermittlungstätigkeit geknüpft würde, werde der Nachrichtendienst zum Hilfsorgan der Staatsanwaltschaft und damit letztlich selbst zur Strafverfolgungsbehörde. Die rechtliche Hürde der Übermittlung müsse niedriger sein als die Einschreitschwelle der Staatsanwaltschaft.

3. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz ist der Auffassung, daß die strategische Kontrolle, da sie nicht zur Identifizierung bestimmter Personen oder Anschlüsse diene, auch unter den veränderten Bedingungen mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Sie müsse allerdings verfassungskonform dahin ausgelegt werden, daß die bei Durchführung der Maßnahmen erlangten personenbezogenen Daten nicht für Zwecke nach § 3 Abs. 3 G 10 verwendet würden, wie es § 3 Abs. 2 Satz 1 G 10 a. F. als Grundsatz aufgestellt hatte. Die Regelung sei dann grundsätzlich verfassungsmäßig, weil insoweit Verfahrensvorkehrungen zur Mißbrauchsverhütung vorgeschrieben seien.

Soweit die Beschwerdeführer sich gegen § 3 Abs. 2 Satz 3 G 10 wendeten, habe auch er erhebliche Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der Regelung. Art. 10 GG sei ein Menschenrecht. Die im Ausland erhobenen Daten würden im Inland verarbeitet.

Die Regelung des § 3 Abs. 3 Satz 2 G 10 in Verbindung mit § 12 BNDG sei mangels hinreichender Zweckbestimmung der Verwendung der Daten verfassungsrechtlich problematisch. Es erscheine widersprüchlich, wenn personenbezogene Daten einerseits nach § 3 Abs. 4 und 6 G 10 auf ihre Erforderlichkeit hin zu überprüfen und gegebenenfalls zu vernichten oder zu löschen seien, andererseits aber im Rahmen der Berichtspflicht nach § 3 Abs. 3 Satz 2 G 10 in Verbindung mit § 12 BNDG an die Bundesregierung übermittelt werden sollten. Es bestehe die Gefahr, daß die Berichtspflicht in der Praxis Vorrang vor einer eventuell gebotenen Datenlöschung erhalte.

Die Beschränkung des Fernmeldegeheimnisses durch die Befugnisse nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 6 G 10 begegne unter dem Gesichtspunkt des Verhältnismäßigkeitsprinzips Bedenken.

Zwar stellten die dem Bundesnachrichtendienst eingeräumten Befugnisse, wie sich aus dem Gesetzgebungsverfahren und den dazugehörigen Materialien ergebe, keine Erweiterung seiner Aufgaben dar. Vielmehr würden ihm die Befugnisse nur insoweit eingeräumt, als er überhaupt Aufklärungsaufgaben zu den jeweiligen Sachverhalten besitze. Die verdachtsunabhängige Überwachung nach § 3 Abs. 1 G 10 müsse aber auf die Sammlung sachbezogener Informationen zielen und dürfe insbesondere nicht eine Umgehung der Eingriffsschwelle verdachtsabhängiger Individualkontrollen bewirken. Eine nachrichtendienstliche Vorfelderkundung für polizeiliche Aufgaben widerspreche auch dem verfassungsrechtlichen Trennungsgebot.

Die quantitative Dimension der zugelassenen Eingriffe lasse die Rechtfertigung durch überwiegende Interessen des Gemeinwohls fraglich erscheinen. Hinzu komme, daß der tatsächliche Umfang angeordneter Grundrechtseingriffe normativ weitgehend offen bleibe und im wesentlichen nur einem faktischen Kapazitätsvorbehalt durch die sachlichen und personellen Möglichkeiten des Bundesnachrichtendienstes unterliege.

Für die Gewichtung der Interessen der Betroffenen sei zwar davon auszugehen, daß die Kommunikationsteilnehmer identifiziert werden könnten. Die zusätzlichen Erhebungsbefugnisse zielten aber nicht auf die Durchführung personenbezogener Folgeeingriffe im Sinn einer konkreten Gefahrenabwehr, sondern auf eine sachbezogene Lageanalyse zur Erstellung einer außenpolitischen Gegenstrategie. Die dazu erforderliche Beschränkung des Fernmeldegeheimnisses habe das Bundesverfassungsgericht bereits zutreffend als "relativ geringfügige Belastung des Einzelnen und damit als einen Grundrechtseingriff von geringer Intensität" bezeichnet. Das Wissen um eine solche in der Zielsetzung anonyme Verwendung werde kaum Verunsicherungseffekte bei der Grundrechtsausübung haben.

Für das dagegen abzuwägende Allgemeininteresse sei wiederum von Bedeutung, daß die Befugnisse dem Bundesnachrichtendienst nur im Rahmen seiner Aufgaben zukämen und danach die Gefährdung einzelner Rechtsgüter der inneren Sicherheit nicht genüge, sondern der Vorgang eine ernsthafte Gefahr für die Sicherheit oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland als Ganzes darstellen müsse. Die Anhaltspunkte, die die Prognose einer staatsbedrohenden Gefahr rechtfertigten, müßten in der Antragsbegründung substantiiert dargelegt werden und unterlägen der Nachprüfung des zuständigen Bundesministers, des Abgeordnetengremiums und der Kommission gemäß § 9 G 10.

§ 3 Abs. 4 G 10 sei mit der Maßgabe, daß er nicht zur gezielten Auswertung für die in § 3 Abs. 3 G 10 zugelassenen Sekundärnutzungszwecke berechtige, verfassungsmäßig.

§ 3 Abs. 5 in Verbindung mit Abs. 3 G 10 verletze den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, soweit die Befugnis zur Zweckänderung in § 3 Abs. 3 G 10 im Ergebnis bewirke, daß die verdachtsunabhängigen Ausforschungsermittlungen mittelbar durch eine gezielte Sammlung von "Zufallserkenntnissen" die nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip zu fordernden verdachtsbezogenen Tatbestandsvoraussetzungen einer Individualkontrolle umgingen. Die gesetzliche Regelung, nach der bereits "tatsächliche Anhaltspunkte", also Vorfelderkenntnisse unterhalb eines strafrechtlichen Anfangsverdachts, ausreichten, erlaube bei sämtlichen Erkenntnissen, die auch nur entfernt auf die bezeichneten Tatbestände hindeuteten, eine Zweckänderung und ermögliche somit eine unzulässige Sammlung von Anhaltspunkten für Individualverfahren.

Im Unterschied zur ursprünglichen Regelung der strategischen Kontrolle ziele jetzt bereits die Erhebung auf die Gewinnung von Erkenntnissen, die ebenso für die Sekundärzwecke von Interesse seien. Bei einem solchen von vornherein doppelrelevanten Erhebungseingriff führe eine Zweckänderungsbefugnis, die die Sekundärnutzung jedweder relevanter Erkenntnis zulasse, im Ergebnis dazu, daß eine verdachtsunabhängige Ausforschung faktisch auch für den Sekundärzweck erfolge. Sei der Umfang der vom doppelrelevanten Eingriff Betroffenen in bezug auf die Sekundärnutzung zu weit, müsse die rechtliche Schnittstelle der Zweckänderungsregelung kompensatorisch eine Filterfunktion leisten. Eine Sekundärnutzung könne insoweit allenfalls bei einer über den Anfangsverdacht deutlich hinausreichenden Verdachtsverdichtung zulässig sein, nach der hinreichend gesichert sei, daß nicht unverhältnismäßig viele tatsächlich Unbeteiligte zur Zielperson sicherheitsbehördlicher Maßnahmen würden.

Da bei der Weiterleitung von Vorfelderkenntnissen aus doppelrelevanten Ausforschungserhebungen eine faktische Aushöhlung der dann nur noch formalen Trennung zwischen Bundesnachrichtendienst und "Polizeibehörden" bewirkt werde, verstoße § 3 Abs. 5 G 10 insoweit auch gegen das Trennungsgebot. Eine verfassungsmäßige Zusammenarbeit setze einen Filter durch eine angehobene Verdachtsschwelle voraus, die bei den Empfängern, die aufgrund ihrer polizeilichen Befugnisse aus rechtsstaatlichen Gründen nicht zu Vorfeldermittlungen mit nachrichtendienstlichen Mitteln befugt seien, noch höher sei als bei der Zusammenarbeit des Bundesnachrichtendienstes mit den anderen Nachrichtendiensten.

Sowohl aufgrund des besonderen Schutzbedarfs als auch aufgrund der speziellen Gefährdung bedürfe der Filter zwischen Primär- und Sekundärzweck einer organisatorischen Absicherung von besonderer Effektivität. Der Gesetzgeber habe mit § 3 Abs. 5 Satz 2 G 10 eine Verfahrensvorkehrung durch Entscheidungsvorbehalt getroffen. Diese Regelung diene einer fachkundigen Entscheidung, gewährleiste aber keine unabhängige Würdigung auch der Belange des Betroffenen durch eine nicht in sicherheitsbehördliche Interessen eingebundene weisungsunabhängige Instanz. Verfahrensvorkehrungen, die es der zuständigen Datenschutzkontrollinstanz ermöglichten, wenigstens nachträglich den besonders bedeutsamen Vorgang der Zweckänderung effektiv zu kontrollieren, erforderten, daß der Vorgang dokumentiert werde und organisatorische Maßnahmen getroffen würden, die den gezielten Zugriff auf diese Nachweise ermöglichten.

Die mit § 3 Abs. 8 Satz 2 G 10 getroffene Einschränkung der Mitteilung sei mit dem Grundgesetz nur insoweit vereinbar, als sie Rechtsschutzmöglichkeiten des Betroffenen nicht beeinträchtige. Dies sei nur der Fall, soweit bereits aufgrund abstrakter Erwägungen ein Rechtsschutzbedürfnis ausscheide. So liege es allenfalls dann, wenn die Datenerhebung und -verwendung ohne jeden Bezug zum Betroffenen erfolge. Diese Schwelle sei aber jedenfalls dann überschritten, wenn der Bundesnachrichtendienst die Daten über Hilfsmittel personenbezogen auswertbar speichere oder personenbezogen an die in § 3 Abs. 5 G 10 bezeichneten Sicherheitsbehörden übermittele. Soweit die Daten personenbezogen verwendet worden seien, dürfe die Mitteilung deshalb nicht unterbleiben. § 3 Abs. 8 Satz 2 G 10 sei insoweit verfassungswidrig.

Was den Ausschluß des Rechtswegs nach § 9 Abs. 6 G 10 im Fall strategischer Fernmeldeüberwachung angehe, so unterliege die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG zwar keinem Gesetzesvorbehalt. Die strategische Fernmeldekontrolle richte sich jedoch bei verfassungskonformer Auslegung trotz der inzwischen stark gestiegenen technischen Möglichkeiten zur Herstellung von Personenbezügen nicht gegen bestimmte Personen. Sollte entgegen der Zweckbestimmung als Zufallsfund doch ein Bezug zu bestimmten Personen hergestellt worden sein, müsse auch der Rechtsweg gemäß § 5 Abs. 5 Satz 3 G 10 eröffnet sein.

4. Die Landesbeauftragten für den Datenschutz, die sich zu den Verfassungsbeschwerden geäußert haben, erheben überwiegend, wenngleich mit unterschiedlichen Schwerpunkten, verfassungsrechtliche Bedenken gegen die angegriffenen Vorschriften. Lediglich der Bayerische Datenschutzbeauftragte hält das Gesetz bei verfassungskonformer Auslegung für vereinbar mit dem Grundgesetz. Für die Übermittlung personenbezogener Daten nach § 3 Abs. 5 G 10 reiche allerdings ein Anfangsverdacht nicht aus. Nur bei qualifizierten Verdachtsgründen dürften Daten an andere Behörden weitergegeben werden. Im übrigen müsse eine lückenlose Kontrolle gewährleistet sein. Dazu seien die Befugnisse der Kommission und der Datenschutzbeauftragten zu präzisieren und zu koordinieren.

In den Stellungnahmen der übrigen Datenschutzbeauftragten wird unter anderem beanstandet, daß das Gesetz die Aufgaben des Bundesnachrichtendienstes in verfassungswidriger Weise erweitert habe. Er werde in Aufgaben der Straftatenverhütung und -verfolgung einbezogen und damit für Zwecke der inneren Sicherheit eingesetzt. Das Trennungsgebot zwischen Geheimdiensten und Polizei sei verletzt. An der Eignung und Erforderlichkeit der Befugnisse bestünden angesichts des Mißverhältnisses von Aufwand und Ertrag sowie angesichts der Möglichkeit, Telekommunikationskontakte wirksam zu verschlüsseln, Zweifel. Die Eingriffsbefugnisse seien auch nicht verhältnismäßig im engeren Sinn. Einerseits blieben die neu in das Gesetz aufgenommenen Gefahrenlagen, die Überwachungsmaßnahmen rechtfertigten, an Gewicht hinter der Gefahr eines bewaffneten Angriffs weit zurück. Andererseits seien die Grundrechtsbeschränkungen quantitativ und qualitativ erheblich. Die Erlaubnis, ausländische Anschlüsse gezielt zu erfassen, übersteige das verfassungsrechtlich Zulässige.

Ferner sähen die angegriffenen Regelungen keine ausreichende Bestimmung der Verwendungszwecke, insbesondere aber keine ausreichende Zweckbindung der mittels der Fernmeldeüberwachung erlangten personenbezogenen Daten vor. Die Verdachtsstufe, die zur Übermittlung der Daten an andere Behörden berechtige, sei zu niedrig angesetzt. Die Anonymität der Beteiligten lasse sich besser schützen. Fast durchweg werden Bedenken gegen den Ausschluß oder die Begrenzung der Mitteilungspflicht, zum Teil auch gegen den Ausschluß des Rechtswegs erhoben. Alle Datenschutzbeauftragten halten ihre Kontrollmöglichkeiten für unzureichend.

IV. In der mündlichen Verhandlung haben sich geäußert: die Beschwerdeführer, die Bundesregierung, der Bundesnachrichtendienst, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz sowie der Berliner und der Hamburgische Datenschutzbeauftragte, das G 10-Gremium und die G 10-Kommission, schließlich die Sachverständigen Professor Dr. Pfitzmann, Professor Dr. Waibel und Professor Dr. Wiesbeck.

B. Die Verfassungsbeschwerden sind mit Ausnahme derjenigen des Beschwerdeführers zu 2b) zulässig.

I. Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz kann nur erheben, wer durch die angegriffenen Vorschriften selbst, gegenwärtig und unmittelbar in Grundrechten betroffen ist (vgl. BVerfGE 90, 128 [135]; stRspr). Ergibt sich die Betroffenheit erst aus der Anwendung des Gesetzes, so können Verfassungsbeschwerden nicht gegen das Gesetz, sondern nur gegen den Vollzugsakt gerichtet werden. An der Möglichkeit, den Vollzugsakt anzugreifen, fehlt es allerdings dann, wenn der Betroffene keine Kenntnis davon erlangen kann. In diesem Fall muß ihm die Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Gesetz ebenso zustehen wie in jenen Fällen, in denen die grundrechtliche Beschwer ohne vermittelnden Vollzugsakt durch das Gesetz selbst eintritt (vgl. BVerfGE 30, 1 [16 f.]). Die Anforderungen an die Begründung der Verfassungsbeschwerde nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG werden unter diesen Umständen erfüllt, wenn der Beschwerdeführer darlegt, daß er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch Maßnahmen, die auf den angegriffenen Rechtsnormen beruhen, in seinen Grundrechten berührt wird (vgl. BVerfGE 67, 157 [170]).

II. Die Mehrzahl der Verfassungsbeschwerden erfüllt diese Voraussetzungen.

1. Die Beschwerdeführer können von etwaigen Maßnahmen gemäß § 1 Abs. 1, § 3 G 10, die sie betreffen, in der Regel keine Kenntnis erlangen.

Zwar entfalten die gesetzlichen Regelungen ihre Wirkungen auf die Beschwerdeführer nicht von selbst. Zu ihrer Wirksamkeit bedarf es vielmehr der ministeriellen Bestimmungen und Anordnungen sowie der auf dieser Grundlage erfolgenden Überwachungs-, Aufzeichnungs-, Auswertungs- und Übermittlungsmaßnahmen des Bundesnachrichtendienstes und gegebenenfalls der Aufnahme, Prüfung und Verwertung durch diejenigen Behörden, denen der Bundesnachrichtendienst Daten zur Verfügung stellen muß. Erst darin liegt eine konkrete Beeinträchtigung der Grundrechtsträger.

Die Umsetzungsschritte erfolgen jedoch von den Betroffenen unbemerkt und unbemerkbar. In weitem Umfang werden sie im Interesse der Zweckerfüllung geheimgehalten. Eine Information ist nur als nachträgliche Mitteilung und nur unter den Voraussetzungen des § 3 Abs. 8 G 10 vorgesehen. Aufgrund der dort festgelegten Einschränkungen erfahren die Beschwerdeführer in der Regel nicht, ob sie von Überwachungsmaßnahmen betroffen waren und ob daraus gewonnene personenbezogene Daten ausgewertet, übermittelt und weiterverwertet wurden.

2. Die Beschwerdeführer zu 1), 2a), 3a) und 3b) haben die Möglichkeit einer Verletzung ihrer Grundrechte ausreichend dargetan.

a) Der Beschwerdeführer zu 1) ist Hochschullehrer, arbeitet nach seinen Angaben auf dem Gebiet des Betäubungsmittelstrafrechts und unterhält in diesem Zusammenhang zahlreiche Kontakte ins Ausland, die unter anderem über Telefon und Telefax abgewickelt werden. Da die Verbringung von Betäubungsmitteln aus dem Ausland in die Bundesrepublik Deutschland gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 G 10 zu den Gegenständen der Sammlung von Nachrichten durch den Bundesnachrichtendienst mittels Überwachung des Fernmeldeverkehrs zählt, sind Erfassung und Aufzeichnung seines Fernmeldeverkehrs sowie Kenntnisnahme von dessen Inhalt auch möglich. Falls der erfaßte Fernmeldeverkehr einen der Suchbegriffe enthält, kommt es zur Relevanzprüfung und gegebenenfalls Verwertung für die Aufgaben des Bundesnachrichtendienstes. Angesichts der weit gefaßten Tatbestandsvoraussetzungen in § 3 Abs. 5 G 10 ist auch nicht auszuschließen, daß der aufgezeichnete Verkehr an andere Behörden übermittelt wird und dort weitere Prüfungen veranlaßt.

b) Die Beschwerdeführerin zu 2a) ist deutsche Staatsangehörige mit Wohnsitz in Uruguay. Nach ihrem Vortrag arbeitet sie als freie Journalistin für deutsche und ausländische Zeitungen, Hörfunk- und Fernsehsender insbesondere in den Bereichen, die der Überwachung durch den Bundesnachrichtendienst unterliegen. Auch dieses Vorbringen genügt zur Darlegung der Betroffenheit, weil die Beschwerdeführerin angesichts der verdachtslosen und geheimgehaltenen Fernmeldeüberwachung und angesichts der ebenfalls weitgehend ihrer Kenntnis entzogenen Folgemaßnahmen ihren Vortrag nicht weiter konkretisieren kann.

Der Umstand, daß die Beschwerdeführerin nicht in Deutschland wohnt, schließt die Möglichkeit einer Grundrechtsbetroffenheit nicht aus. Ihr Fernmeldeverkehr kann von den Überwachungsmaßnahmen erfaßt werden, da diese sich gerade auf internationale Fernmeldeverbindungen beziehen. Von daher kommt eine Grundrechtsverletzung auch bei ausländischem Wohnsitz in Betracht.

Soweit die Beschwerdeführerin ihre Rüge auf § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 1 G 10 erstreckt, ist diese nicht wegen Versäumung der Jahresfrist aus § 93 Abs. 3 BVerfGG unzulässig. Zwar haben die Vorschriften durch das Verbrechensbekämpfungsgesetz keine Änderung erfahren. Sie sind aber aufgrund dieses Gesetzes, namentlich durch die Regelung der Verwendungs- und Übermittlungsbefugnisse in § 3 Abs. 3 und 5 G 10 n. F., in ein anderes gesetzliches Umfeld eingebettet worden, so daß auch von der Anwendung der älteren Vorschriften neue belastende Wirkungen ausgehen können. Das setzt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Jahresfrist, innerhalb derer Verfassungsbeschwerden gegen Normen zulässig sind, erneut in Gang (vgl. BVerfGE 45, 108 [119]; 78, 350 [356]).

c) Die Beschwerdeführerin zu 3a) ist Zeitungsverlegerin. Der Schutz von Art. 10 GG steht ihr gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch als juristischer Person zu. Nach ihrem Vortrag zählen Berichte auf den Gebieten der Korruption, des internationalen Terrorismus, des internationalen Drogen- und Waffenhandels, der Geldwäsche, der organisierten Kriminalität, der nachrichtendienstlichen Aktivitäten und des Plutoniumschmuggels zu den redaktionellen Schwerpunkten ihrer Zeitung. Sie unterhält in anderen Ländern Korrespondentenstellen und arbeitet unter anderem mit dem Beschwerdeführer zu 3b) und anderen deutschen und ausländischen Korrespondenten, Journalisten und Verlagen außerhalb Deutschlands zusammen. Die genannten Themen sind Gegenstand der Fernmeldeüberwachung durch den Bundesnachrichtendienst. Insofern gilt für die Beschwerdeführerin zu 3a) dasselbe wie für den Beschwerdeführer zu 1). Es ist aufgrund ihres Vorbringens auch nicht fernliegend, daß sie bei redaktionellen Vorhaben mit einer Kenntnisnahme durch den Bundesnachrichtendienst rechnen muß und deswegen in ihrer Informationsbeschaffung beeinträchtigt wird.

d) Der Beschwerdeführer zu 3b) ist Journalist mit Wohnsitz in Deutschland und Italien. Nach seinem Vortrag recherchiert und publiziert er unter anderem auf dem Gebiet des internationalen Terrorismus, des internationalen Drogen- und Waffenhandels, der Geldwäsche, der organisierten Kriminalität sowie der nachrichtendienstlichen Tätigkeiten und pflegt in diesem Rahmen zahlreiche Kontakte im In- und Ausland. Auch das reicht, wie bei der Beschwerdeführerin zu 3a), zur Darlegung einer möglichen Grundrechtsbetroffenheit aus.

3. Dagegen hat der Beschwerdeführer zu 2b) eine eigene unmittelbare Betroffenheit durch die von ihm angegriffenen gesetzlichen Bestimmungen nicht ausreichend dargelegt. Er ist uruguayischer Staatsangehöriger mit Wohnsitz in Uruguay. Nach seinem Vortrag betreut er während der Abwesenheit der Beschwerdeführerin zu 2a) deren Fernmeldeverkehr. Ohne Angabe weiterer Einzelheiten geht daraus nicht mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit hervor, daß er durch Maßnahmen, die sich auf die angegriffenen Bestimmungen stützen, in seinen Grundrechten berührt wird.

C. Die angegriffenen Vorschriften sind nicht in vollem Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar.

I. Maßstab der verfassungsrechtlichen Prüfung ist vor allem Art. 10 GG. Das aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG folgende Recht auf informationelle Selbstbestimmung kommt neben Art. 10 GG nicht zur Anwendung. Bezogen auf den Fernmeldeverkehr enthält Art. 10 GG eine spezielle Garantie, die die allgemeine Vorschrift verdrängt (vgl. BVerfGE 67, 157 [171]). Soweit es um die Möglichkeit gerichtlichen Rechtsschutzes gegen Maßnahmen nach § 3 G 10 und um die Rechtswegbeschränkung in § 9 Abs. 6 G 10 geht, tritt Art. 19 Abs. 4 GG hinzu. Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 2a) und 3) sind überdies am Maßstab des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu prüfen.

1. Art. 10 GG schützt das Fernmeldegeheimnis.

a) Das Fernmeldegeheimnis umfaßt zuvörderst den Kommunikationsinhalt. Die öffentliche Gewalt soll grundsätzlich nicht die Möglichkeit haben, sich Kenntnis vom Inhalt des über Fernmeldeanlagen abgewickelten mündlichen oder schriftlichen Informations- und Gedankenaustauschs zu verschaffen. Einen Unterschied zwischen Kommunikationen privaten und anderen, etwa geschäftlichen oder politischen, Inhalts macht Art. 10 GG dabei nicht (vgl. BVerfGE 67, 157 [172]). Der Grundrechtsschutz bezieht sich vielmehr auf alle mittels der Fernmeldetechnik ausgetauschten Kommunikationen.

In der Abschirmung des Kommunikationsinhalts gegen staatliche Kenntnisnahme erschöpft sich der Grundrechtsschutz jedoch nicht. Er umfaßt ebenso die Kommunikationsumstände. Dazu gehört insbesondere, ob, wann und wie oft zwischen welchen Personen oder Fernmeldeanschlüssen Fernmeldeverkehr stattgefunden hat oder versucht worden ist (vgl.