Bundesverwaltungsgericht

BVerwG, Urteil vom 16. 3. 2006 - 4 A 1078. 04 (Lexetius.com/2006,1149)

In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 7. bis 9. Februar 2006, 14. bis 16. Februar 2006 und 21. bis 23. Februar 2006 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Halama, Prof. Dr. Rojahn, Gatz und Dr. Jannasch am 16. März 2006 für Recht erkannt:

I 1. Die Klage der Kläger zu 5 und 6 wird abgewiesen.

2. Auf die Klagen der übrigen Kläger wird der Beklagte verpflichtet, über eine weitergehende Einschränkung des Nachtflugbetriebes in Teil A II 5. 1. 1, über die Anordnung passiver Schallschutzmaßnahmen in Teil A II 5. 1. 3 und über die Grenzziehung des Entschädigungsgebietes Außenwohnbereich in Teil A II 5. 1. 5 Nr. 2 des Planfeststellungsbeschlusses vom 13. August 2004 in der Fassung vom 21. Februar 2006 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Soweit der Planfeststellungsbeschluss diesen Verpflichtungen entgegensteht, wird er aufgehoben.

Im Übrigen werden die Klagen abgewiesen.

II Von den Gerichtskosten sowie den außergerichtlichen Kosten des Beklagten und der Beigeladenen zu 1 tragen die Kläger zu 1, 2, 3 und 4 (als Gesamtschuldner) sowie zu 7 und 8 (als Gesamtschuldner) jeweils 6/ 72 und die Kläger zu 5 und 6 (als Gesamtschuldner), zu 9 und 10 (als Gesamtschuldner), zu 11 sowie zu 12 jeweils 8/ 72.

Der Beklagte und die Beigeladene zu 1 tragen jeweils 8/ 72 der Gerichtskosten sowie jeweils 1/ 8 der außergerichtlichen Kosten der Kläger mit Ausnahme der Kläger zu 5 und 6, die ihre außergerichtlichen Kosten vollumfänglich selbst tragen.

Im Übrigen findet eine Kostenerstattung nicht statt.

Gründe: I Die Kläger wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 13. August 2004 zum Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld.

1. Mit Gründung der Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (BBF; seit 2003 verschmolzen mit der Beigeladenen zu 1) durch den Bund sowie die Länder Berlin und Brandenburg Ende 1991 begannen die Planungen für einen alleinigen internationalen Verkehrsflughafen ("Single" -Airport) für die Region Berlin-Brandenburg. Im Zuge dessen haben sich die landesplanerischen Rechtsgrundlagen bis zum Erlass des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses wie folgt entwickelt:

Auf Antrag der BBF führte das Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung des Landes Brandenburg im Jahre 1994 ein vergleichendes Raumordnungsverfahren durch, in dessen Rahmen die Standortvarianten Jüterbog-Ost, Sperenberg und Schönefeld-Süd, aber auch die sog. "Null-Variante", d. h. das Festhalten an den bestehenden drei Berliner Flughäfen, zur Prüfung standen.

Zugrunde lag die Planung eines Flughafens mit Drehkreuz-Funktion und vier Start- und Landebahnen für bis zu 60 Mio. Passagiere im Jahr. Die landesplanerische Bewertung vom 16. November 1994 kam zu dem Ergebnis, dass einem Flughafenneubau gegenüber der "Null-Variante" der Vorzug einzuräumen sei und dass die potentiellen Standorte Jüterbog-Ost und Sperenberg (mit einigen Maßgaben) mit den Erfordernissen der Raumordnung vereinbar seien, nicht jedoch der Standort Schönefeld-Süd, dem vor allem das landesplanerische Leitbild der dezentralen Konzentration, die höhere Siedlungsdichte und die höhere Anzahl der Lärmbetroffenen entgegenstünden.

In dem am 6. April 1995 geschlossenen Landesplanungsvertrag (GVBl Bbg 1995 I S. 210; GVBl Bln 1995 S. 407 - LPlVertrag) vereinbarten die Länder Berlin und Brandenburg eine auf Dauer angelegte gemeinsame Landesplanung für 4 das Gesamtgebiet beider Länder (gemeinsamer Planungsraum). Zum 1. Januar 1996 wurde eine gemeinsame Landesplanungsabteilung eingerichtet.

Im sog. Konsensbeschluss vom 28. Mai 1996 verständigten sich der Bundesminister für Verkehr, der Regierende Bürgermeister von Berlin und der Ministerpräsident des Landes Brandenburg nach langjährigen Abstimmungsgesprächen darauf, den Standort Schönefeld als "Single" -Standort zu entwickeln. Die Regierung des Landes Brandenburg und der Senat von Berlin nahmen diese "Gemeinsame Empfehlung" zustimmend zur Kenntnis.

Als Bestandteil des Weiteren Staatsvertrages vom 7. August 1997 (GVBl Bbg 1998 I S. 14; GVBl Bln 1997 S. 657) trat am 1. März 1998 das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm (LEPro) der Länder Berlin und Brandenburg in Kraft. § 19 Abs. 11 LEPro 1998 bestimmte, dass zur Deckung des Luftverkehrsbedarfs in Brandenburg und Berlin die Planung und der Ausbau des Flughafens Schönefeld zu einem internationalen Verkehrsflughafen als "Single" -Standort vordringlich zu betreiben ist und damit gleichzeitig das vorhandene Flughafensystem abgelöst werden soll. Eine inhaltsgleiche Aussage enthielt die Zielfestlegung Z 6. 5. 1 in der Verordnung der Landesregierung Brandenburg vom 2. März 1998 (GVBl Bbg II S. 186) über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (LEP e. V.).

Mit Urteil vom 24. August 2001 - OVG 3 D 4/ 99. NE - (VwRR MO 2001, 411) erklärte das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg die Festlegung Z 6. 5. 1 des LEP e. V. für nichtig, weil die von dieser Zielfestlegung betroffenen Gemeinden nicht ausreichend beteiligt worden seien und weil die Standortentscheidung allein auf den sog. Konsensbeschluss vom Mai 1996 zurückzuführen und deshalb ohne ordnungsgemäße Abwägung getroffen worden sei. Das Bundesverwaltungsgericht hat die gegen die Nichtzulassung der Revision gerichtete Beschwerde mit Beschluss vom 7. März 2002 - BVerwG 4 BN 60. 01 - (NVwZ 2002, 869) zurückgewiesen.

Am 23. April 1999 trat die Verordnung der Landesregierung Brandenburg über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan Standortsicherung Flughafen (LEP SF) vom 18. März 1999 (GVBl Bbg II S. 262) in Kraft. Dieser Plan, der u. a. Aussagen zur Freihaltung der Flughafenfläche am Standort Schönefeld enthielt, wurde Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens, in dessen Verlauf das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg dem Verfassungsgericht des Landes die Frage zur Entscheidung vorgelegt hat, ob § 19 Abs. 11 LEPro 1998 mit der brandenburgischen Verfassung vereinbar sei. Zu einer Entscheidung über die Gültigkeit des LEP SF und des § 19 Abs. 11 LEPro 1998 kam es nicht mehr, nachdem sich die Länder Berlin und Brandenburg veranlasst gesehen hatten, im Rahmen der gemeinsamen Landesplanung neue Rechtsgrundlagen zur Flughafenentwicklung im Raum Berlin-Brandenburg zu schaffen:

Mit dem am 1. November 2003 in Kraft getretenen Ersten Staatsvertrag vom 5. Mai 2003 zur Änderung des Staatsvertrages vom 7. August 1997 wurde § 19 Abs. 11 LEPro neu gefasst (vgl. GVBl Bbg 2003 I S. 202; GVBl Bln 2003 S. 250). Die Norm sieht nunmehr vor, dass der im Gesamtraum Berlin-Brandenburg zu erwartende Bedarf an Luftverkehrskapazitäten vornehmlich innerhalb des bestehenden Flughafensystems, insbesondere unter Verringerung der Lärmbetroffenheit, gedeckt und möglichst auf einen einzigen Flughafen konzentriert werden solle. Die kommunale Verfassungsbeschwerde der Gemeinden Blankenfelde-Mahlow, Großbeeren, Eichwalde und Schulzendorf gegen die Neufassung des § 19 Abs. 11 LEPro 2003 hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg (VfGBbg 217/ 03) mit Beschluss vom 7. Oktober 2005 mangels unmittelbarer rechtlicher Betroffenheit der Beschwerdeführerinnen als unzulässig verworfen, ohne über die Vorlagefrage zu entscheiden.

Mit Verordnungen vom 28. Oktober 2003 haben die Länder Berlin und Brandenburg ferner den Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung (LEP FS) beschlossen (GVBl Bbg II S. 594; GVBl Bln S. 521), der den Landesentwicklungsplan Standortsicherung Flughafen (LEP SF) vom 18. März 1999 ersetzen soll. Nach der Planaussage Z 1 des LEP FS ist zur Deckung des nationalen und internationalen Luftverkehrsbedarfes der Länder Berlin und Brandenburg der Flughafen Berlin-Schönefeld weiter zu entwickeln. Mit Normenkontrollurteil vom 10. Februar 2005 - OVG 3 D 104/ 03. NE - (LKV 2005, 306) hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg auf Antrag der Gemeinden Blankenfelde-Mahlow, Großbeeren, Eichwalde und Schulzendorf den LEP FS insgesamt für unwirksam erklärt, weil die Standortaussage Z 1 aus mehreren Gründen abwägungsfehlerhaft sei. Das Urteil ist nicht rechtskräftig.

Der erkennende Senat hat die Revision des Landes Brandenburg zugelassen (Beschluss vom 3. August 2005 - BVerwG 4 BN 28. 05 - juris Rn. 1).

2. Am 17. Dezember 1999 beantragten die beigeladenen Träger des Vorhabens beim Beklagten die Planfeststellung des Vorhabens "Ausbau des Flughafens Berlin-Schönefeld". Die Planung umfasste im Kern eine Erweiterung der Flugbetriebsflächen - Aufgabe der bestehenden nördlichen Start- und Landebahn, Verlängerung der Startlauf- bzw. Landestrecke der bestehenden Südbahn auf 3 600 m, Bau einer neuen, 4 000 m langen Start- und Landebahn in einem Achsabstand von 1 900 m zur bestehenden Südbahn bei einem Bahnversatz von 1 250 m in westlicher Richtung, Errichtung von Vorfeldflächen zwischen den beiden zukünftigen Start- und Landebahnen, Anlage der erforderlichen Schnellabrollbahnen und Rollbahnen - sowie der landseitigen Abfertigungs- und Wartungsbereiche, ferner die Anbindung des Flughafens an den Schienenverkehr einschließlich des Baus eines Flughafenbahnhofs in Tunnellage unter dem neuen Flughafenterminal sowie die straßenseitige Verkehrsanbindung (u. a. den Anschluss an die BAB 113n im Osten und an die B 96a im Norden).

Nachdem die Anhörungsbehörde, das Landesamt für Bauen, Verkehr und Straßenwesen, mit Stellungnahme zum Ergebnis des (ersten) Anhörungsverfahrens vom 14. Juni 2002 beanstandet hatte, dass es an hinreichenden Planunterlagen zur Darstellung von Standortalternativen fehle, ergänzten die Beigeladenen auf Anforderung des Beklagten ihren Planfeststellungsantrag entsprechend. Diese ergänzende Unterlage war Gegenstand eines erneuten Anhörungsverfahrens; von einem weiteren Erörterungstermin wurde abgesehen.

Mit Bescheid vom 2. Juni 2004 widerrief die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung des Landes Berlin auf Antrag der Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH die Betriebsgenehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof mit Wirkung ab Bestandskraft eines Planfeststellungsbeschlusses zur Erweiterung des Flughafens Berlin-Schönefeld um eine zusätzliche, mindestens 4 000 m lange Start- und Landebahn. Die dagegen beim Oberverwaltungsgericht Berlin (nunmehr Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg) erhobene Klage ist noch anhängig. Mit weiterem Bescheid vom 29. Juli 2004 widerrief die Senatsverwaltung auch die Betriebsgenehmigung für den Flughafen Berlin-Tegel, insoweit mit Wirkung ab Inbetriebnahme der beiden Start- und Landebahnen des erweiterten Flughafens Berlin-Schönefeld. Die dagegen gerichteten Klagen hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg mit - noch nicht rechtskräftigem - Urteil vom 24. November 2005 - OVG 12 A 3. 05 - abgewiesen.

Am 13. August 2004 erließ der Beklagte den von den Klägern angegriffenen Planfeststellungsbeschluss (PFB). Gegenstand der Planfeststellung sind neben der antragsgemäßen Erweiterung des Flughafens Berlin-Schönefeld (PFB, Teil A I 1 und 2, S. 57 ff.) und den Maßnahmen zur Verkehrsanbindung (PFB, Teil A I 3 und 4, S. 59 ff.) im Wesentlichen die Entwässerung des Flughafens einschließlich der Regelungsbereiche Gewässerausbauplanung, -neuordnung und Grundwasserabsenkung (PFB, Teil A I 5, S. 74 ff.), ferner die Anlage von Ver- und Entsorgungsleitungen einschließlich der Flugbetriebsstoffversorgung (PFB, Teil A I 6, S. 82 ff.), des Weiteren ein landschaftspflegerischer Begleitplan (Teil A I 12, S. 93 ff.), ein Rodeplan (Teil A I 13, S. 95 f.) sowie eine Vielzahl von Grunderwerbsplänen (Teil A I 9, S. 86 ff.). Der Beklagte legte seiner Zulassungsentscheidung im Kern folgende Erwägungen zugrunde:

Die mit dem Vorhaben verfolgten Planziele einer Ausweitung der Luftverkehrskapazitäten in der Region Berlin-Brandenburg auf 30 Mio. Passagiere pro Jahr und der Ersetzung des Flughafensystems durch einen einzigen, verkehrsgünstig gelegenen internationalen Verkehrsflughafen würden erreicht. Weder öffentliche noch private Belange würden in einer solchen Art und Weise beeinträchtigt, dass das Interesse an der Umsetzung des beantragten Vorhabens insgesamt zurücktreten müsste. Insgesamt komme den mit dem Ausbauvorhaben verfolgten Zielen gegenüber den entgegenstehenden übrigen öffentlichen und privaten Belangen das größere Gewicht zu. Mit der Konzentration auf einen Verkehrsflughafen reduzierten sich das bestehende Ausmaß der Immissionsbelastung für die Bevölkerung und die Zahl der dem externen Risiko des Luftverkehrs ausgesetzten Personen in der Gesamtheit erheblich. Durch die Einbindung in ein leistungsfähiges Straßen- und Schienennetz werde das Hauptaufkommensgebiet schnell und auf möglichst kurzem Wege erreichbar sein. Die planfestgestellte Erweiterung des Flughafens Berlin-Schönefeld sei daher vorzugswürdig. Es biete sich keine Alternative an, mit der die Planziele unter geringerer Inanspruchnahme entgegenstehender öffentlicher bzw. privater Belange erreicht werden könnten (vgl. die abschließende Gesamtbetrachtung in Teil D des Planfeststellungsbeschlusses, S. 1163 ff.).

Der Planfeststellungsbeschluss sieht in seinem verfügenden Teil zahlreiche Auflagen u. a. zum Lärmschutz vor. Danach ist der Flugbetrieb auf dem ausgebauten Flughafen in der Nacht (22: 00 bis 6: 00 Uhr) insofern beschränkt, als nur besonders lärmarme Strahlflugzeuge starten oder landen dürfen (PFB, Teil A II 5. 1. 1 Nr. 1, S. 104). Ein generelles Nachtflugverbot ist nicht vorgesehen.

Zur Begründung verweist der Planfeststellungsbeschluss darauf, die Zulassung von Nachtflugbetrieb sei erforderlich, um dem verkehrlichen Bedarf gerecht zu werden und Anreize für die Ansiedlung von Luftverkehrsunternehmen am Flughafen und von weiteren potentiellen gewerblichen Kunden in der gesamten Region zu geben (PFB, Teil C II 10. 1. 8. 2. 2, S. 640 ff.). Passiver Lärmschutz wird durch eine Kombination von Dauerschallpegeln und Maximalpegeln gewährt, die nicht überschritten werden dürfen. Schutzziel für den Tagzeitraum (6: 00 bis 22: 00 Uhr) ist die Verhinderung höherer Einzelpegel als 55 dB (A) im Rauminneren bei geschlossenen Fenstern. Daneben ist ein Tagschutzgebiet auf der Grundlage eines für die Tagstunden der sechs verkehrsreichsten Monate ermittelten energieäquivalenten Dauerschallpegels von 60 dB (A) außen festgelegt (PFB, Teil A II 5. 1. 2, S. 105 f.). Für die Nachtstunden formuliert der Planfeststellungsbeschluss als Schutzziel die Verhinderung höherer Einzelpegel als 55 dB (A) sowie eines höheren Dauerschallpegels von 35 dB (A) im Rauminneren bei geschlossenen Fenstern und ausreichender Belüftung. Die Festlegung eines Nachtschutzgebietes erfolgt auf der Grundlage eines Dauerschallpegels von 50 dB (A) außen bzw. von "sechs Lärmereignissen pro Nacht (22: 00 bis 6: 00 Uhr) mit einem A-bewerteten Maximalpegel von 70 dB (A) außen" (PFB, Teil A II 5. 1. 3 Nr. 2, S. 106). Des Weiteren ist auf der Basis eines Dauerschallpegels tags von 70 dB (A) außen ein Entschädigungsgebiet "Übernahmeanspruch" festgesetzt (PFB, Teil A II 5. 1. 6, S. 108). Schließlich verpflichtet der Planfeststellungsbeschluss die Beigeladenen, Entschädigung für die Beeinträchtigung der Nutzung von Außenwohnbereichen zu leisten, soweit dort ein Dauerschallpegel von 65 dB (A) erreicht wird. Auf der Grundlage dieses Grenzwertes weist der Planfeststellungsbeschluss ein Entschädigungsgebiet aus (PFB, Teil A II 5. 1. 5. Nr. 2, S. 107). Überschreiten die Kosten für Schallschutzeinrichtungen 30 % des Verkehrswertes von Grundstück und Gebäude (n), hat der Betroffene einen Anspruch auf Entschädigung in Höhe von 30 % des Verkehrswertes (PFB, Teil A II 5. 1. 7 Nr. 2, S. 108). Nachträgliche Auflagen zum Lärmschutz bleiben vorbehalten (PFB, Teil A II 5. 1. 9, S. 110).

Darüber hinaus enthält der Planfeststellungsbeschluss in seinem verfügenden Teil zahlreiche wasserrechtliche Regelungen. Unter anderem werden Gewässerausbaumaßnahmen im Bereich des Selchower Flutgrabens und des Glasowbachs zugelassen (PFB, Teil A II 12. 1, S. 132 ff.) sowie die Erlaubnis für die zentrale und dezentrale Versickerung von Niederschlagswasser in das Grundwasser (PFB, Teil A II 12. 3. 1 und 12. 3. 2, S. 139 ff.), für die Einleitung von Niederschlagswasser in den Selchower Flutgraben und den Glasowbach (PFB, Teil A II 12. 3. 3, S. 143 ff.), für die Anhebung des Grundwasserspiegels im Naturschutzgebiet "Waltersdorfer Flutgrabenaue" (PFB, Teil A II 12. 3. 4, S. 151) und für Bauwasserhaltungsmaßnahmen (PFB, Teil A II 12. 6, S. 154 ff.) erteilt. Die Regelungen zur Bauwasserhaltung betreffen u. a. Grundwasserabsenkungsmaßnahmen und die Einleitung geförderten Grundwassers in den Selchower Flutgraben sowie den Glasowbach. Zugleich verpflichtet der Planfeststellungsbeschluss die Beigeladenen zur Durchführung eines bau- und betriebsbegleitenden Wassermonitorings (PFB, Teil A II 12. 7, S. 170) einschließlich eines Grundwassermonitoring-Programmes (PFB, Teil A II 12. 6. 2. 3, S. 164). Bezüglich der Vorfluter Glasowbach und Selchower Flutgraben enthält der Planfeststellungsbeschluss die Auflage, dass rechtzeitig vor Inbetriebnahme des Flughafens der Nachweis über die Durchführung der erforderlichen Grundräumung zu erbringen ist (PFB, Teil A II 12. 3. 3. 2 Nr. 4, S. 147; 12. 3. 3. 3 Nr. 8, S. 148), die ihrerseits nicht Gegenstand der Planfeststellung ist (vgl. PFB, Teil C 14. 2. 1. 1, S. 760).

Daneben sieht der Planfeststellungsbeschluss Auflagen im Hinblick auf Altlasten bzw. Altlastenverdachtsflächen vor. Im Kern ist danach ein altlastenbezogenes Grundwassermonitoring durchzuführen (PFB, Teil A II 15. 2, S. 190). Zum Teil werden auch Boden- und Sanierungsuntersuchungen oder ähnliche Maßnahmen angeordnet, hinsichtlich derer - wie auch für etwaige Folgemaßnahmen - die Abstimmung mit der zuständigen Bodenschutzbehörde zu suchen ist.

In Einzelfällen enthalten die Auflagen auch konkrete Sanierungs- bzw. Entsorgungsanordnungen (vgl. z. B. PFB, Teil A II 15. 1 Nr. 15, 26, 27, S. 181 ff.).

Weitere Regelungen trifft der Planfeststellungsbeschluss u. a. für den Bereich Naturschutz und Landschaftspflege. Danach werden die in den Maßnahmenplänen und -blättern zum landschaftspflegerischen Begleitplan festgestellten Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen zu rechtsverbindlichen Bestandteilen der Planfeststellung erklärt (PFB, Teil A II 9. 1, S. 113). Für die nicht kompensierbare Versiegelung von ca. 447 ha Böden haben die Beigeladenen eine Ausgleichsabgabe von rund 34 Mio. € zu leisten (PFB, Teil A II 9. 1. 6, S. 115). Zur Überwachung der potentiellen Auswirkungen durch baubedingte Grundwasserabsenkungsmaßnahmen sowie als Instrument zur Überwachung der Effektivität der in diesem Zusammenhang angeordneten Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen ist von den Beigeladenen neben dem Grundwassermonitoring ein Biotopmonitoring durchzuführen (PFB, Teil A II 9. 1. 13. 2, S. 116 ff.). Im Umfang eines Kompensationsbedarfes von ca. 527 ha und knapp 12 000 Einzelbäumen enthält der Planfeststellungsbeschluss einen Vorbehalt zugunsten einer späteren grundstücksscharfen Festschreibung der Ersatzmaßnahmen in der Zülowniederung (PFB, Teil A II 9. 1. 23, S. 122). Ferner werden Ausnahmegenehmigungen bzw. Befreiungen nach Maßgabe des Brandenburgischen Naturschutzgesetzes erteilt (PFB, Teil A II 9. 2, S. 123 ff.).

Mit Änderungsbescheid vom 27. Januar 2006 ergänzte der Beklagte den Planfeststellungsbeschluss um eine artenschutzrechtliche Befreiung nach § 62 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG). Zuletzt ist der Planfeststellungsbeschluss im Rahmen der mündlichen Verhandlung mit Erklärung des Beklagten vom 21. Februar 2006 insoweit geändert worden, als zugunsten des Lärmschutzes für besondere Einrichtungen die Nebenbestimmung in Teil A II 5. 1. 4 (PFB S. 106 f.) modifiziert worden ist.

3. Nach Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses in der Zeit vom 6. bis zum 20. September 2004 haben die Kläger am 18. Oktober 2004 Klage erhoben, mit der sie in der Hauptsache die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses begehren und hilfsweise Planergänzungsansprüche verfolgen.

Die Kläger sind überwiegend (Mit-) Eigentümer von zu Wohnzwecken genutzten Grundstücken in der Umgebung des planfestgestellten Flughafengeländes. Die Kläger zu 5 und 6 sind (Mit-) Eigentümer eines Wohngrundstückes, das im Bereich der für die Verkehrsanbindung des Flughafenareals vorgesehenen Flächen liegt. Neben den Klägern zu 5 und 6 hat der Planfeststellungsbeschluss gegenüber den Klägern zu 9 bis 12 enteignungsrechtliche Vorwirkung. Sie sind Miteigentümer von Grundstücken, die für das Planvorhaben (Flughafengelände bzw. Verkehrsflächen) vollständig in Anspruch genommen werden.

Zur Begründung ihrer Klagen machen die Kläger zusammengefasst im Wesentlichen geltend:

Der Planfeststellungsbeschluss leide an einem Verfahrensfehler, weil der Beklagte hinsichtlich der nachgereichten Planunterlage "Standortalternativen" auf einen Erörterungstermin verzichtet habe. Dem Vorhaben mangele es zudem an der Planreife, nachdem die Planfeststellung für die Ostanbindung des Flughafens an die Görlitzer Bahn abgetrennt worden sei.

Dem Vorhaben fehle die erforderliche Planrechtfertigung. Die Schließung der Flughäfen Tegel und Tempelhof mit der Inbetriebnahme des neuen Flughafens sei rechtlich ungesichert. Der Eintritt der Bestandskraft der Widerrufsverfügungen vom 2. Juni und 29. Juli 2004 verbleibe im Ungewissen. Das bestehende Flughafensystem sei bei entsprechender Organisation ohne kostenintensive Erweiterung bestens geeignet, das prognostizierte Verkehrsaufkommen zu bewältigen. Der dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegende Einzugsbereich sei nicht geeignet, den prognostizierten Verkehrsbedarf zu generieren. Im Übrigen sei die gutachterliche Verkehrsprognose mit Blick auf ihr Erstellungsdatum überholt und in ihren Erwartungen zum Fracht- und Passagieraufkommen überzogen. Schließlich entbehre das Vorhaben auch deshalb der Planrechtfer- 23 tigung, weil die Entlastung der Anwohner der Flughäfen Tegel und Tempelhof so lange keinen Rechtfertigungsgrund darzustellen vermöge, als die erhebliche quantitative und qualitative Zunahme der Lärmbetroffenheit in Schönefeld im Rahmen der Standortabwägung als irrelevant behandelt und aus der Abwägung ausgeschieden werde.

Das Planvorhaben erweise sich ferner wegen fehlerhafter Beurteilung der Raumverträglichkeit und Standorteignung als rechtswidrig. Es fehle bereits an einer raumordnerischen Grundlage. § 19 Abs. 11 LEPro 2003 und das Ziel Z 1 im Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung (LEP FS) seien rechtswidrig und unwirksam. Die in der Zielbegründung formulierten Anforderungen zur Verbesserung der internationalen Flugverkehrsanbindungen des Raumes Berlin-Brandenburg seien abwägungsfehlerhaft. So verhindere etwa das Kriterium "enge räumliche Beziehung zum Hauptaufkommensgebiet", dass in die Abwägung die in Fahrtzeit gemessene Entfernung eingestellt werde. Das Kriterium versperre zudem den Blick darauf, dass eine geringe räumliche Entfernung zwangsläufig mit einer erheblich größeren Zahl Anwohner verbunden sei, die von den Lärmauswirkungen und dem Gefährdungspotential des Flughafenvorhabens betroffen seien. Fehlerhaft seien auch die Darlegungen zu den wirtschaftlichen Entwicklungspotentialen und -impulsen. Es sei durch nichts belegt, dass bei einer stadtnahen Standortvariante eines Flughafens bis zu einem Drittel mehr Arbeitsplätze als bei einer stadtfernen Variante zu erwarten seien.

Abwägungsfehlerhaft sei der LEP FS ferner, weil er das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens von 1994 als nicht mehr relevant verwerfe. Die dazu vom Verordnungsgeber angeführte Begründung sei nicht tragfähig. Darüber hinaus stütze sich der LEP FS auf eine unzutreffende Prognose des Passagieraufkommens und gehe zu Unrecht davon aus, dass das bestehende Flughafensystem im Vergleich zu einem "Single" -Airport eine ungünstigere Umweltbilanz aufweise.

Bei einer bilanzierenden Standortbeurteilung für einen "Single" -Airport sei der Standort Sperenberg vorzugswürdig. Die dem LEP FS zugrunde liegende Abwägung lasse insbesondere unberücksichtigt, dass bei einer Standortentscheidung für Schönefeld im Vergleich zu Sperenberg eine vielfache Zahl von Anwohnern und ein Vielfaches an gemeindlichen Entwicklungsgebieten betroffen sei und bei der Konzentration des Flugverkehrs auf einen Standort ohne gleichzeitige Regelung eines Nachtflugverbots die Lärmbelastung nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ steige. Es liege ein grundlegender Ermittlungs- und Abwägungsfehler darin, dass in der Begründung des LEP FS keine Gegenüberstellung des Zuwachses der Lärmbetroffenen am Standort Schönefeld mit der Zahl der lärmbetroffenen Anwohner in Sperenberg erfolge. Zudem sei die für den Standort Schönefeld zugrunde gelegte Zahl von Lärmbetroffenen viel zu niedrig gegriffen. Entsprechendes gelte im Hinblick auf die Bewertung des Sicherheitsrisikos. Soweit der LEP FS in diesem Zusammenhang auf die Vorteile verweise, die mit einer Schließung der Flughäfen Tegel und Tempelhof einhergingen, sei dies für die Standortentscheidung nicht maßgeblich, da diese Erwägungen für beide Standortvarianten gleichermaßen gelten würden. Unzutreffend gehe der LEP FS davon aus, dass die Kosten der Verkehrsanbindung sowie der Verkehrsaufwand zum Erreichen des Standortes Sperenberg im Vergleich zum Standort Schönefeld "deutlich höher" seien.

Wegen Unzulänglichkeit des angeordneten Lärmschutzkonzepts sei der Planfeststellungsbeschluss aufzuheben. Für den nahezu schrankenlos genehmigten nächtlichen Flugbetrieb gebe es keinen Bedarf. Es handele sich um eine unzulässige Vorratsplanung. Die festgesetzten Schutzziele genügten nicht, um Schlaf- und Kommunikationsstörungen im Innenraum sowie erhebliche Belästigungen im Außenbereich hinreichend sicher zu vermeiden. Zudem erweise sich die Berechnung der Lärmkonturen als fehlerhaft. Dem auf der "Anleitung zur Berechnung von Lärmschutzbereichen an zivilen und militärischen Flugplätzen nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm - AzB" beruhenden Fluglärmberechnungsverfahren sei die Verwendung eines Simulationsverfahrens vorzuziehen. Im Übrigen sei die von dem Vorhaben ausgehende Lärmbelastung nicht auf der Grundlage der prognostizierten Flugbewegungen, sondern auf der Basis der technisch möglichen Kapazität zu messen. Die zulässigen Maximal- und Dauerschallpegelwerte seien zugunsten der Anwohner niedriger festzulegen.

Dies gelte nicht nur für die Auflagen zum Tag- und Nachtschutz, sondern auch bezüglich der Entschädigungsregelungen zum Außenwohnbereich. Als Stichtag für die Verkehrswertermittlung sei entgegen der Vorgabe des Planfeststellungsbeschlusses nicht der Zeitpunkt der Geltendmachung des Entschädigungsanspruches, sondern (spätestens) der Beginn der Offenlegung der Planfeststellungsunterlagen anzusehen. Auch sei die Festsetzung der Entschädigung für Beeinträchtigungen des Außenwohnbereichs mit 2 % des Verkehrswertes zu niedrig angesetzt. Der tatsächliche Grundstückswertverlust werde damit nicht adäquat erfasst.

Der Standort Sperenberg dränge sich nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Lärmbelastung als Alternativstandort auf. Zu Unrecht verweise der Planfeststellungsbeschluss darauf, dass die Standortfläche in Sperenberg zu 90 % aus Wald bestehe, der vollständig zu roden wäre, und dass auf 13 % der Fläche in wertvolle Biotope eingegriffen werden müsste. Denn ein bedarfsgerechter Ausbau in Sperenberg würde entgegen den Ausführungen im Planfeststellungsbeschluss nicht etwa 1 900 ha, sondern lediglich ca. 1 000 ha Fläche erfordern, davon überwiegend auf dem Gelände des ehemaligen Militärflugplatzes. Es käme auch nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen des Grund- und Oberflächenwassers, da anders als in Schönefeld kein Bedarf für eine unterirdische Verlegung der Schienenanbindung bestehe. Demgegenüber sei eine quantitative und qualitative Beeinträchtigung des Grundwassers und damit auch der Trinkwassergewinnungsanlagen im Abstrom des Standortes Schönefeld durch das planfestgestellte Vorhaben vorprogrammiert. Altlasten einschließlich Rüstungsaltlasten sowie Salzwässer im tieferen Untergrund führten in Verbindung mit den Grundwasserabsenkungsmaßnahmen, aber auch der späteren Betriebsphase zwangsläufig zu Verunreinigungen des Grundwassers. Das durch den Planfeststellungsbeschluss angeordnete Monitoring sei bestenfalls geeignet, die Beeinträchtigungen von Fall zu Fall in ihren Auswirkungen abzumindern.

Des Weiteren machen die Kläger geltend, dass die mit dem Ausbauvorhaben verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft den Lebensraum zahlreicher besonders bzw. streng geschützter Tierarten, darunter eine Vielzahl von Vogelarten, beeinträchtigten. Abgesehen davon, dass überwiegende Gründe des Gemeinwohls im Sinne von § 62 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG nicht ersichtlich seien, stünden einer Befreiung auch Art. 12, 13 und 16 der Richtlinie 92/ 43/ EWG (FFH-Richtlinie) bzw. Art. 5 bis 7 sowie 9 der Richtlinie 79/ 409/ EWG (Vogelschutzrichtlinie) entgegen.

Die Kläger beantragen,

1. den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 13. August 2004 in der Fassung vom 21. Februar 2006 aufzuheben,

2. den Beklagten zu verpflichten, den Planfeststellungsantrag der Beigeladenen abzulehnen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, über den Planfeststellungsantrag der Beigeladenen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden,

3. hilfsweise

3. 1. den Beklagten zu verpflichten, in den Planfeststellungsbeschluss unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts als Auflage eine flugbetriebliche Regelung aufzunehmen, die eine zahlenmäßige Beschränkung der Flugbewegungen in der Zeit von 22: 00 bis 6: 00 Uhr sowie den Ausschluss jeglicher Flugbewegungen mit Ausnahme für Notfälle innerhalb einer nächtlichen Kernruhezeit von mindestens sechs Stunden Dauer anordnet,

3. 2. den Beklagten zu verpflichten, die Auflage 5. 1. 2 "Allgemeiner Lärmschutz" in Nr. 1 Satz 2 wie folgt zu ändern:

"Die Vorrichtungen haben zu gewährleisten, dass durch die An- und Abflüge am Flughafen im Rauminnern bei geschlossenen Fenstern keine einzelnen höheren A-bewerteten Maximalpegel als 45 dB (A) auftreten und ein für die Tagstunden (6: 00 bis 22: 00 Uhr) der sechs verkehrsreichsten Monate - gerechnet 100: 100 - ermittelter energieäquivalenter Dauerschallpegel von 40 dB (A) nicht überschritten wird.",

3. 3. den Beklagten zu verpflichten, die Auflage 5. 1. 2 Nr. 1 nach dem letzten Satz dahin zu ergänzen, dass innerhalb eines Gebietes, das von der Grenzlinie eines für die Tagstunden (6: 00 bis 22: 00 Uhr) der sechs verkehrsreichsten Monate - gerechnet 100: 100 - ermittelten energieäquivalenten Dauerschallpegels von 52 dB (A) außen umschlossen wird, die Kosten für den Nachweis und die Einzelfalluntersuchung in jedem Fall von den Trägern des Vorhabens getragen werden,

3. 4. den Beklagten zu verpflichten, die Auflage 5. 1. 2 Nr. 2 wie folgt zu ändern:

"Das Tagschutzgebiet umfasst das Gebiet, das von der Grenzlinie eines für die Tagstunden (6: 00 bis 22: 00 Uhr) der sechs verkehrsreichsten Monate - gerechnet 100: 100 - ermittelten energieäquivalenten Dauerschallpegels von 55 dB (A) außen umschlossen wird.",

3. 5. festzustellen, dass der Berechnung der Dauerschallpegel für die Auflage 5. 1. 2 ein Flugbetrieb mit 550 000 Flugbewegungen pro Jahr zugrunde zu legen ist, solange in dem Planfeststellungsbeschluss die höchstzulässige Zahl jährlicher Flugbewegungen nicht auf 370 000 beschränkt wird,

3. 6. hilfsweise zu den Anträgen zu 3. 2. bis 3. 5. den Beklagten zu verpflichten, über die Auflage 5. 1. 2 (mit Anlage 2, Schutzgebiete, Tagschutzgebiet) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden,

3. 7. den Beklagten zu verpflichten, die Auflage 5. 1. 3 "Nachtschutz" in Nr. 1 Satz 2 wie folgt zu ändern:

"Die Vorrichtungen haben zu gewährleisten, dass durch An- und Abflüge am Flughafen im Rauminnern bei geschlossenen Fenstern und ausreichender Belüftung keine einzelnen höheren A-bewerteten Maximalpegel als 50 dB (A) auftreten und ein für die Nachtstunden (22: 00 bis 6: 00 Uhr) der sechs verkehrsreichsten Monate - gerechnet 100: 100 - ermittelter energieäquivalenter Dauerschallpegel von 30 dB (A) nicht überschritten wird.",

3. 8. den Beklagten zu verpflichten, die Auflage 5. 1. 3 Nr. 1 dahin zu ergänzen, dass innerhalb eines Gebietes, das von der Grenzlinie eines für die Nachtstunden (22: 00 bis 6: 00 Uhr) der sechs verkehrsreichsten Monate - gerechnet 100: 100 - ermittelten energieäquivalenten Dauerschallpegels von 47 dB (A) außen umschlossen wird, die Kosten für den Nachweis und die Einzelfalluntersuchung in jedem Fall von den Trägern des Vorhabens zu tragen sind,

3. 9. den Beklagten zu verpflichten, die Auflage 5. 1. 3 Nr. 2 wie folgt zu ändern:

"Das Nachtschutzgebiet umfasst die Gebiete, die von der Grenzlinie eines für die Nachtstunden (22: 00 bis 6: 00 Uhr) der sechs verkehrsreichsten Monate - gerechnet 100: 100 - ermittelten energieäquivalenten Dauerschallpegels von 50 dB (A) außen oder von den Grenzlinien, die sechs Lärmereignissen pro Nacht (22: 00 bis 6: 00 Uhr) mit einem A-bewerteten Maximalpegel von 68 dB (A) außen für jeweils eine Nacht mit Flugbetrieb in Richtung Westen bzw. Osten entsprechen, umschlossen werden.",

3. 10. festzustellen, dass der Berechnung der Dauerschallpegel und der Zahl der Spitzenschallpegel in Auflage 5. 1. 3 die Zahl von 550 Flugbewegungen pro Nacht in der Zeit von 22: 00 bis 6: 00 Uhr zugrunde zu legen ist, solange nicht in einer weiteren Auflage eine zahlenmäßige Beschränkung der zulässigen Flugbewegungen in diesen Nachtstunden angeordnet worden ist,

3. 11. hilfsweise zu den Anträgen zu 3. 7. bis 3. 10. den Beklagten zu verpflichten, über die Auflage 5. 1. 3 (mit Anlage 2, Schutzgebiete, Nachtschutzgebiet) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden,

3. 12. den Beklagten zu verpflichten, die Auflage 5. 1. 5 "Entschädigungen für Außenwohnbereiche" wie folgt - hilfsweise unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts - zu ändern:

"1) Das Entschädigungsgebiet Außenwohnbereich umfasst das Gebiet, welches von der Grenzlinie eines für die Tagstunden (6: 00 bis 22: 00 Uhr) der sechs verkehrsreichsten Monate - gerechnet 100: 100 bei 550 000 Flugbewegungen jährlich - ermittelten energieäquivalenten Dauerschallpegels von 55 dB (A) außen umschlossen wird.

2) Die Höhe der Entschädigung beträgt mindestens 5 000 € pro Einfamilienhaus; bei Zwei- oder Mehrfamilienhäusern erhöht sich dieser Betrag um jeweils 2 500 € pro abgeschlossene Wohnung. Für Eigentumswohnungen beträgt die Entschädigung 3 500 € pro Wohnung. Die Entschädigung hat die Minderung des Verkehrswertes des jeweiligen Grundstückes auszugleichen, wenn der Eigentümer im Einzelfall nachweisen kann, dass diese die in seinem Fall anzuwendende Pauschale übersteigt. Der Verkehrswert des Grundstückes ist zum Qualitäts-Stichtag des Konsensbeschlusses vom 28. Mai 1996, hilfsweise der Stellung des Planfeststellungsantrages - 17. Dezember 1999 - zu ermitteln. Die Kosten der Verkehrswertermittlung sind innerhalb des Tagschutzbereiches von den Trägern des Vorhabens zu tragen.",

3. 13. den Beklagten zu verpflichten, die Auflage 5. 1. 6.

"Entschädigungen aus Übernahmeanspruch" dahin zu ändern, dass dem Entschädigungsgebiet Übernahmeanspruch das Gebiet zugrunde zu legen ist, welches von der Grenzlinie eines für die Tagstunden (6: 00 bis 22: 00 Uhr) der sechs verkehrsreichsten Monate - gerechnet 100: 100 - ermittelten energieäquivalenten Dauerschallpegels von 55 dB (A) außen umschlossen wird, dass der Verkehrswert des zu übernehmenden Grundstücks zum Qualitäts-Stichtag des Konsensbeschlusses vom 28. Mai 1996, hilfsweise der Stellung des Planfeststellungsantrages - 17. Dezember 1999 - zu ermitteln ist und dass die Kosten der Verkehrswertermittlung von den Trägern des Vorhabens zu tragen sind,

3. 14. hilfsweise hierzu auf die Klage des Klägers zu 1 den Beklagten zu verpflichten, die Auflage 5. 1. 6 dahin zu ändern, dass ein Dauerschallpegel von 65 dB (A) außen - gerechnet 100: 100 - festgesetzt wird,

3. 15. die Auflage 5. 1. 7 "Anspruchsvoraussetzungen für Schallschutzeinrichtungen/ Entschädigungsleistungen" in Nr. 2 - Beschränkung des Anspruches auf 30 % des Verkehrswertes - und in Nr. 3 - Beschränkung der Geltendmachung auf fünf Jahre - aufzuheben,

3. 16. den Beklagten zu verpflichten, die Auflage 5. 1. 9 "Vorbehalt nachträglicher Anordnungen" dahin zu ändern, dass er sich verpflichtet, über eine Änderung der Auflagen zum aktiven und passiven Schallschutz neu zu entscheiden, sobald die Zahl der jährlichen Flugbewegungen von 360 000 überschritten wird.

Das beklagte Ministerium und die Beigeladenen beantragen jeweils, die Klagen abzuweisen.

Sie treten dem Vorbringen der Kläger entgegen und verteidigen den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss. Im Kern machen sie geltend:

Der Planfeststellungsbeschluss stehe mit den Grundsätzen und Zielen der Landesplanung im Einklang. Dies gelte selbst für den Fall, dass der Landesentwicklungsplan Flughafenstandort (LEP FS) unwirksam sein sollte. Die Standortentscheidung des LEP FS für Schönefeld sei abwägungsfehlerfrei und wirksam.

Die abwägungsrelevanten Belange einschließlich der Lärmbetroffenheit seien in der gebotenen Weise ermittelt und abgewogen worden. Sperenberg habe sich auf der Grundlage einer Grobanalyse nicht als vorzugswürdiger Standort aufgedrängt. Von einer vertieften Analyse dieser Standortalternative einschließlich einer genaueren Ermittlung der Zahl der Lärmbetroffenen habe die Landesplanung daher absehen dürfen. Das Ausmaß der Lärmbetroffenheit am Standort Schönefeld sei ohne Abwägungsfehler bewertet und gewichtet worden. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg in seinem Urteil vom 10. Februar 2005 unterliege die Standortentscheidung schließlich weder im Hinblick auf § 3 Abs. 4 und § 6 Abs. 3 LEPro noch mit Blick auf § 33 Abs. 3 LEPro, § 50 BImSchG rechtlichen Bedenken.

Dass der Planfeststellungsbeschluss die Standortanforderungen in Anlehnung an die Begründung des LEP FS formuliere, halte sich im Rahmen planerischer Gestaltungsfreiheit. Die Standortwahl sei nicht deshalb rechtswidrig, weil im Einwirkungsbereich des geplanten "Single" -Airports der Kreis der vom Fluglärm Betroffenen sowohl zur Tages- als auch zur Nachtzeit zunehmen werde. Dies sei gesehen und in der fachplanerischen Abwägung der Lärmminderung in Tegel und Tempelhof gegenübergestellt worden. Ebenso sei in den Blick genommen worden, dass die Lärmbetroffenheit gemessen an der Bevölkerungszahl und der Siedlungsstruktur im Flughafenumfeld am Standort Schönefeld erheblich größer sei als am Standort Sperenberg. Wesentliches Argument gegen den Standort Sperenberg sei dessen stadtferne Lage zur Metropole Berlin. Die 34 Standortauswahl werde nicht maßgebend auf den Kostengesichtspunkt gestützt. Selbst wenn ein Flughafenausbau am Standort Sperenberg kostengünstiger wäre, würde dies durch die anderweitigen Vorteile des Standortes Schönefeld, nämlich die räumliche Beziehung zum Hauptaufkommensgebiet, stärkere wirtschaftliche Impulse, eine geringere Flächeninanspruchnahme und die verkehrliche Anbindung, mehr als aufgewogen.

Im Hinblick auf wasserrechtliche Belange sei die Entscheidung für den Standort Schönefeld ebenfalls nicht zu beanstanden. Den sich aus § 6 Abs. 1 WHG ergebenden Anforderungen werde genügt, wenn eine Schadstoffmobilisierung durch die Grundwasserhaltung ausgeschlossen sei. Dazu reiche es aus, die notwendigen Maßnahmen baubegleitend durchzuführen. Soweit Altlasten vorhanden seien, gelte für deren Erkundung und etwaige Sanierung, für die Frage der Verantwortlichkeit und der Behördenzuständigkeit das Bundes-Bodenschutzgesetz. Die Trinkwasserversorgung durch das Wasserwerk Eichwalde werde nicht beeinträchtigt. Soweit der Grundwasserspiegel im Randbereich des Einzugsgebietes um 10 cm bis 25 cm sinken werde, halte sich dies im Bereich des natürlichen Schwankungsverhaltens und werde dadurch ausgeglichen, dass sich der Anteil der Fördermenge aus dem von der Grundwasserabsenkung nicht beeinträchtigten Uferfiltrat der Dahme-Gewässer erhöhe. Es bestehe auch keine Versalzungsgefahr. Angesichts einer Fließzeit von der 10-cm-Absenkungslinie bis zum Wasserwerk von über 100 Jahren verbleibe ausreichend Zeit für etwaige Abwehrmaßnahmen. Das Wassermonitoring stelle ein geeignetes Instrument dar, um relevante Veränderungen des Grundwasserspiegels rechtzeitig erkennen und gegebenenfalls reagieren zu können.

Ebenso wenig lasse die Bewältigung der Lärmproblematik einen Abwägungsfehler erkennen. Selbst wenn ein solcher bestünde, führte er allenfalls auf einen Planergänzungsanspruch. Soweit es um die Frage des Nachtflugbetriebes gehe, sei davon auszugehen, dass es einen Anspruch auf ein Nachtflugverbot nicht gebe. § 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG gebiete (nur) eine besondere Rücksichtnahme auf das Ruhebedürfnis der Anwohner in der Nacht. Angesichts des prognostizierten Verkehrsbedarfs für die Nachtstunden habe der Beklagte der Notwendigkeit eines zahlenmäßig unbegrenzten nächtlichen Flugbetriebs den Vorrang einräumen dürfen. Im Hinblick auf den Frachtverkehr sei eine international wettbewerbsfähige luftverkehrliche Anbindung an globale Absatz- und Beschaffungsmärkte unverzichtbar. Die Annahme einer Drehkreuzfunktion des ausgebauten Flughafens Berlin-Schönefeld als Sekundär-Hub mit Schwerpunkt Osteuropa erweise sich nicht als prognosefehlerhaft. Zu berücksichtigen sei ferner das hohe Innovationspotential der sog. KEP-Dienste (Kurier-, Express- und Paketdienste). Im Touristikverkehr seien die Charter-Airlines angesichts des Preiswettbewerbs mehr denn je darauf angewiesen, hohe Nutzungszeiten ihrer Flugzeuge zu erreichen. Die Konkurrenzsituation mache einen Nachtflugbetrieb für den Erhalt der Angebotsstruktur im Shuttle-Verkehr zwingend notwendig. Auch im Bereich des kontinentalen Kurz- und Mittelstreckenverkehrs ergebe sich mit Rücksicht auf eine Optimierung der Flugzeugnutzung und eine optimale Anschlussverknüpfung die Notwendigkeit, nächtliche Zeitscheiben zu nutzen. Insgesamt sei für die Zeit von 22: 00 bis 5: 59 Uhr ein Bedarf von 92 bis 100 Flugbewegungen zu prognostizieren. Der Nachtflugbetrieb sei zum Schutz der Anwohner an die Auflage geknüpft worden, während der gesamten Nachtzeit nur besonders lärmarme Strahlflugzeuge zuzulassen, was eine deutliche Entlastung von hohen Maximalpegeln bewirke.

Das Lärmschutzkonzept wahre die fachplanungsrechtliche Zumutbarkeitsgrenze des § 9 Abs. 2 LuftVG. Insbesondere stehe das Schutzziel der Vermeidung eines Maximalpegels von 55 dB (A) im Rauminnern mit der Lärmwirkungsforschung und dem Stand der Rechtsprechung im Einklang. Die Lärmgrenzwerte stellten auch sicher, dass es durch nächtliche Fluglärmereignisse nicht zu zusätzlichen erinnerbaren Aufweckreaktionen komme. Im Hinblick auf Kommunikationsstörungen im Außenwohnbereich bestehe keine Verpflichtung, einen Dauerschallpegel von 59 dB (A) als Grenze festzulegen, da es sich dabei lediglich um einen Vorsorgewert handele. Soweit der Grenzwert für die Störung der Erholung im Freien bei einem Dauerschallpegel von 62 dB (A) außen anzusetzen sei, sei dies für die Festsetzung von Entschädigungsansprüchen unmaßgeblich. Schutzziel sei die Vermeidung von Kommunikationsstörungen; dieses Ziel werde durch die Festlegung eines Grenzwertes von 65 dB (A) erreicht.

Aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung sei es zulässig, allen Grundstücken, die von einer Lärmbelastung in Höhe von 65 dB (A) und mehr betroffen seien, einen einheitlichen Entschädigungsanspruch zuzubilligen, ohne dabei hinsichtlich der Entschädigungshöhe weiter zu differenzieren. Schließlich seien nach § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfGBbg nicht alle flughafenbedingten Wertminderungen zu entschädigen, sondern nur solche, die durch Lärmimmissionen einträten, welche die Zumutbarkeitsgrenze überschritten. Dieser Nachteil könne nur auf der Grundlage des Verkehrswertes im Zeitpunkt der Geltendmachung des Anspruches bemessen werden. Die im Planfeststellungsbeschluss vorgesehene Entschädigungshöhe sei angemessen. Sie gehe von der Wertminderung im Sinne des § 82 des Bewertungsgesetzes (BewG) aus. Die Beschränkung der Entschädigungsleistung auf 30 % des Verkehrswertes für den Fall, dass die Kosten für Schallschutzeinrichtungen mehr als 30 % des Verkehrswertes von Grundstück und Gebäude (n) mit zu schützenden Räumen betragen, finde ihre Rechtsgrundlage in § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfGBbg.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten, insbesondere auch mit Blick auf die eingereichten gutachterlichen Äußerungen, wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und des Verfahrens BVerwG 4 CN 1. 05 (BVerwG 4 BN 28. 05) sowie auf den Inhalt der in beiden Verfahren vorgelegten Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

II Die Klagen sind zulässig, aber nur teilweise begründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die - mit ihrem Hauptantrag begehrte - Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses vom 13. August 2004. Die auf Planergänzung gerichteten Hilfsanträge haben nur zum Teil Erfolg. Die Klage der Kläger zu 5 und 6 ist in vollem Umfang abzuweisen.

Die Anfechtungsklagen bleiben erfolglos. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss leidet nicht an durchgreifenden Verfahrensfehlern (A.). Die Entschei- 41 dung der Planfeststellungsbehörde, das Ausbauvorhaben am Standort Berlin-Schönefeld zuzulassen, beruht auf rechtswirksamen und verbindlichen Zielvorgaben der Landesentwicklungsplanung (B.) und rechtfertigt sich aus den Zielsetzungen des Luftverkehrsgesetzes (C.). Ebenso wenig führen Abwägungsfehler (D.) oder Mängel der immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen und naturschutzrechtlichen Regelungen (F., G. und H.) zu einem Anspruch der Kläger auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses. Von den hilfsweise geltend gemachten Ansprüchen auf Planergänzung haben die Anträge auf Anordnung verbesserten Lärmschutzes teilweise Erfolg (E.); im Übrigen sind keine zur Planergänzung führenden Abwägungsfehler gegeben.

Die in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge waren aus den in der Sitzungsniederschrift aufgeführten Gründen abzulehnen.

A. Verfahrensfehler

Der Planfeststellungsbeschluss leidet nicht an einem Verfahrensfehler, der zur Aufhebung nötigt.

Die Kläger gehen zu Unrecht davon aus, dass ihre Einwendungen gegen die nachträglich ausgelegte Unterlage über das Ergebnis der Standortalternativenprüfung vom 17. April 2003 hätten mündlich erörtert werden müssen. Richtig ist, dass sich in dem Planfeststellungsantrag keine Angaben zu Standortalternativen fanden. Die Vorhabenträger vertraten den Standpunkt, dass sich vor dem Hintergrund der Standortfestlegungen im Landesentwicklungsplan die Standortfrage nicht mehr stelle. Die Standortproblematik wurde gleichwohl im Rahmen des Anhörungsverfahrens in der Zeit vom 14. bis zum 22. Juni 2001 erörtert.

Als Reaktion auf das Urteil vom 24. August 2001 - OVG 3 D 4/ 99. NE -, in dem das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg die landesplanerische Festlegung auf den Standort Schönefeld für nichtig erklärte, und auf eine Stellungnahme der EU-Kommission, die darauf drängte, eine Übersicht über anderweitige Lösungsmöglichkeiten vorzulegen, reichte die Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH unter dem 17. März 2003 eine Standortalternativenuntersu- 45 chung nach. Beschränkt auf diese Planunterlage wurde die Öffentlichkeit erneut beteiligt. Von einer förmlichen Erörterung sah die Anhörungsbehörde jedoch ab.

Diese Vorgehensweise begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

Die Planfeststellungsbehörde (PFB S. 289) wertet die nachgereichte Übersicht über Standortalternativen zutreffend als Unterlage im Sinne des § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG i. d. F. vom 12. Februar 1990 (BGBl I S. 205). Dahinstehen kann, ob die Anhörungsbehörde nach § 9 Abs. 1 Satz 3 UVPG a. F. berechtigt gewesen wäre, von einer erneuten Anhörung der Öffentlichkeit gänzlich abzusehen. Jedenfalls war es ihr nicht verwehrt, auf eine förmliche Erörterung i. S. d. § 73 Abs. 6 VwVfGBbg und des § 9 Abs. 1 Satz 2 UVPG a. F. zu verzichten.

Diese Möglichkeit eröffnete ihr § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LuftVG. Danach kann bei der Änderung eines Flughafens von einer förmlichen Erörterung abgesehen werden. Der Begriff der Änderung umfasst auch die Erweiterung eines Flughafens. Der Regelung liegt die gesetzgeberische Erwägung zugrunde, dass sich eine förmliche Erörterung erübrigt, wenn absehbar ist, dass mündlich keine weiteren der Verwaltung nicht bereits bekannten Tatsachen und Auffassungen übermittelt werden (vgl. Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrats zum Entwurf des PlVereinfG, BTDrucks 12/ 4328 S. 40; Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr zum Entwurf des PlVereinfG, BTDrucks 12/ 5284 S. 38). § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LuftVG ist zwar tatbestandlich nicht unmittelbar auf den Fall zugeschnitten, dass in einem laufenden Verwaltungsverfahren dadurch eine Änderung eintritt, dass weitere Unterlagen ausgelegt werden. Die Planfeststellungsbehörde geht jedoch zu Recht davon aus, dass diese Vorschrift analog anwendbar ist (PFB S. 292). Bei einer auf Standortalternativen beschränkten nachträglichen Anhörung ist der Themenkreis ähnlich wie bei einem Änderungsverfahren von vornherein begrenzt. Eine erneute Erörterungsverhandlung wäre in dieser Situation nur dann geboten gewesen, wenn sich als Ertrag der zusätzlich ins Verfahren eingeführten Unterlage Erkenntnisgewinne abgezeichnet hätten, die den Vorhabenträgern hätten Anlass geben müssen, die Plankonzeption zu überdenken. Die Einwendungen waren indes schon deshalb nicht geeignet, gänzlich neue Perspektiven zu eröffnen, weil die Standortalternativenproblematik ausweislich der Protokolle bereits in der vorausgegangenen Erörterung breiten Raum eingenommen hatte. Es wurden keine Gesichtspunkte vorgebracht, die im Kern nicht schon zuvor Gegenstand ausgiebiger Diskussion gewesen waren. Ergab sich aus den Einwendungen kein nennenswerter Informationsmehrwert, so konnte die Anhörungsbehörde von einer weiteren förmlichen Erörterung absehen. Sie durfte es allerdings nicht damit bewenden lassen, das Vorbringen der Kläger zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen. Macht die Anhörungsbehörde von dem ihr gesetzlich eingeräumten Ermessen in der Weise ordnungsgemäßen Gebrauch, dass sie von einer förmlichen Erörterung absieht, so ist den Einwendern nach § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LuftVG vor dem Abschluss des Planfeststellungsverfahrens Gelegenheit zur - schriftlichen - Äußerung zu geben. Dies ist unterblieben. Der Mangel, der dem Verfahren insoweit anhaftet, ist indes nach § 46 VwVfGBbg, der nach § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG auch im luftrechtlichen Planfeststellungsverfahren anwendbar ist, unschädlich. Es ist im Sinne dieser Vorschrift offensichtlich, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Es ist weder vorgetragen worden noch sonst aus den Umständen ersichtlich, welcher für das Entscheidungsergebnis maßgebliche Gesichtspunkt noch hätte aufgezeigt werden können, wenn die Kläger bei fehlerfreier Anwendung des § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LuftVG Gelegenheit zur Äußerung erhalten hätten.

B. Standortentscheidung im Landesentwicklungsplan (LEP FS 2003)

Die Wahl des Flughafenstandorts Berlin-Schönefeld ist eine raumordnerische Entscheidung, die auf der Ebene der Landesentwicklungsplanung gefallen ist.

Die Planfeststellungsbehörde ist an das Ergebnis des landesplanerischen Standortvergleichs gebunden; sie trifft jedoch keine Realisierungspflicht. Aus Gründen des Individualrechtsschutzes unterliegen die standortbezogenen Zielvorgaben des LEP FS der gerichtlichen Inzidentkontrolle (1.). Die landesplanerische Standortwahl hält der rechtlichen Überprüfung stand. Die Standortvorgaben des LEP FS überschreiten die kompetenziellen Grenzen der Raumordnung nicht (2.). Die zugrunde liegenden Luftverkehrsprognosen sind nicht zu beanstanden (3.). Die Entscheidung gegen eine Weiterentwicklung des gegenwärtigen Berliner Flughafensystems, das aus den Flughäfen Berlin-Tegel, Berlin-Tempelhof und Berlin-Schönefeld besteht, verletzt das raumordnungsrechtliche Abwägungsgebot nicht (4.). Die Ablehnung stadtferner Standortoptionen wie Sperenberg und Jüterbog-Ost ist ebenfalls frei von Abwägungsfehlern (5.). Eine gerichtliche Überprüfung des raumordnerischen Standortvergleichs, den der Planfeststellungsbeschluss anstellt (PFB S. 380 bis 404), erübrigt sich (6.).

1. Bindung der Planfeststellungsbehörde an landesplanerische Zielvorgaben

Der Ausbau des Flughafens Berlin-Schönefeld ist eine raumbedeutsame Maßnahme im Sinne von § 3 Nr. 6 ROG, deren Zulassung gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG der Planfeststellung bedarf. Zielförmige Standortentscheidungen der Raumordnung (Landesplanung) sind nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG von öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen zu beachten. Dies gilt auch für Planfeststellungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG), wie sie hier vorliegen. Träger des Vorhabens "Ausbau des Flughafens Berlin-Schönefeld" sind die Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (mit den Gesellschaftern Land Berlin, Land Brandenburg und Bundesregierung Deutschland) sowie die DB Netz AG und die DB Station & Service AG. Für den privatrechtlich organisierten Träger eines Flughafenvorhabens verweist § 4 Abs. 3 ROG auf die in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG normierte Beachtenspflicht.

1. 1 Landesplanerische Rechtsgrundlagen

Bei Erlass des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses bestanden die folgenden landesplanerischen Rechtsgrundlagen:

§ 3 Abs. 1 Nr. 11 Sätze 7 und 8 des Brandenburgischen Landesplanungsgesetzes (BbgLPlG) in der Neufassung vom 12. Dezember 2002 (GVBl I 2003, 9) enthält unter der Überschrift "Ziele der Raumordnung" die Aussagen: "Der wachsenden Bedeutung des Luftverkehrs ist Rechnung zu tragen. In der Region südlich von Berlin ist ein neuer Verkehrsflughafen vorzusehen". Nach der Öffnungsklausel in § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 gelten die in Abs. 1 enthaltenen Ziele nur solange fort, bis sie durch Wirksamwerden entsprechender oder 52 widersprechender Ziele in den gemeinsamen Landesentwicklungsplänen ersetzt werden. Die Entscheidung des Beklagten, den künftigen Luftverkehrsbedarf der Länder Berlin und Brandenburg durch Konzentration auf einen einzigen Flughafenstandort zu decken und zu diesem Zweck den Flughafen Berlin-Schönefeld als "Single" -Flughafen auszubauen, findet ihre raumordnungsrechtliche Grundlage in § 19 Abs. 11 des Landesentwicklungsprogramms i. d. F. vom 1. November 2003 (LEPro 2003) und in den Aussagen Z 1 und 2 des Landesentwicklungsplans Flughafenstandortentwicklung (LEP FS) vom 28. Oktober 2003. Die Vorschriften lauten:

§ 19 Abs. 11 LEPro: "Der im Gesamtraum Berlin-Brandenburg zu erwartende Bedarf an Luftverkehrskapazitäten soll durch rechtzeitige Bereitstellung vornehmlich innerhalb des bestehenden internationalen Flughafensystems, insbesondere unter Verringerung der Lärmbetroffenheit, gedeckt werden. Dabei soll der nationale und internationale Luftverkehrsanschluss für Berlin und Brandenburg möglichst auf einen Flughafen konzentriert werden. Hierbei soll eine enge räumliche Beziehung des Flughafens zum Aufkommensschwerpunkt Berlin mit kurzen Zugangswegen und unter Einbindung in das vorhandene Verkehrssystem, insbesondere zum Schienennetz und zum öffentlichen Personennahverkehr, angestrebt werden. Die für den Flughafen sowie für seine Funktionsfähigkeit notwendigen Flächen sollen gesichert werden. …"

Z 1 LEP FS: "Zur Deckung des nationalen und internationalen Luftverkehrsbedarfes der Länder Berlin und Brandenburg ist der Flughafen Berlin-Schönefeld weiter zu entwickeln. Mit Inbetriebnahme der Kapazitätserweiterung am Standort Schönefeld sind die Flugplätze Berlin-Tegel und Berlin-Tempelhof zu schließen und ihre Flächen einer anderen Nutzung zuzuführen."

Z 2 LEP FS: "Für die Entwicklung des Flughafens Berlin-Schönefeld ist die Flughafenfläche entsprechend der zeichnerischen Darstellung von entgegenstehenden Nutzungen freizuhalten."

Angesichts dieser Rechtsgrundlagen erübrigte sich die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens. Nach § 15 Abs. 2 ROG 1998 kann von einem Raumordnungsverfahren abgesehen werden, wenn die Beurteilung der Raumverträglichkeit der Planung oder Maßnahme bereits auf anderer raumordnerischer Grundlage hinreichend gewährleistet ist; dies gilt insbesondere, wenn die Planung oder Maßnahme Zielen der Raumordnung entspricht (§ 15 Abs. 2 Nr. 1 ROG 1998). Diese Rahmenvorschrift setzt Art. 16 Abs. 1 Nr. 1 und 2 LPlVertrag (i. d. F. des Gesetzes zum Zweiten Staatsvertrag über die Änderung des LPlVertrages, GVBl Bbg I 2001, 42, 49) in Landesrecht um. Eine andere "raumordnerische Grundlage" im Sinne dieser Vorschriften ist die Zielaussage in Z 1 des LEP FS. Die von den Beteiligten erörterte Frage, ob auch die raumordnerische Standortalternativenprüfung in einem Planfeststellungsverfahren eine "raumordnerische Grundlage" darstellen kann, ist daher nicht entscheidungserheblich.

Zweifelhaft ist jedoch, ob die Planfeststellungsbehörde die Bindungskraft der landesplanerischen Standortentscheidung in der luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung zutreffend erkannt hat. Die Planfeststellungsbehörde stützt die Zulassung des Ausbauvorhabens am Standort Berlin-Schönefeld auf zwei Pfeiler.

Sie sieht in der Planaussage Z 1 ein Ziel der Raumordnung und führt aus (PFB S. 371 ff.), dass das planfestgestellte Vorhaben dieser Zielaussage entspreche.

Die Ziele der Landesplanung seien von der Planfeststellungsbehörde im Sinne einer strikten Rechtsbindung zu beachten. Ihr stehe es nicht zu, Ziele der Raumordnung im Rahmen der fachplanerischen Abwägung zu überwinden oder ihre Verbindlichkeit einzuschränken. Die Planfeststellungsbehörde ist ferner der Ansicht, ungeachtet der Standortfestlegung durch die Ziele der Raumordnung (hier: im LEP FS) sei in der fachplanungsrechtlichen Abwägung zu prüfen, "ob das Vorhaben am vorgesehenen Standort unter Berücksichtigung aller betroffenen öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zulassungsfähig ist" (PFB S. 373). Von diesem rechtlichen Ansatz aus nimmt der Planfeststellungsbeschluss einen eigenständigen Standortvergleich vor. Abgewogen werden in Betracht kommende Alternativen innerhalb und außerhalb des bestehenden Berliner Flughafensystems. Die Standortanforderungen, die der LEP FS aufgestellt hat, werden dabei zu Bestandteilen des fachplanerischen Abwägungsprogramms (vgl. PFB S. 381 f.). Am Ende steht das Ergebnis, dass sich gegenüber dem Flughafenausbau am Standort Schönefeld keine Standortalternative anbietet, die geeignet wäre, die mit der Ausbauplanung angestrebten Ziele insgesamt unter geringerer Inanspruchnahme entgegenstehender öffentlicher und privater Belange zu erreichen (PFB S. 403 f.).

Diese Erwägungen geben dem erkennenden Senat Anlass, zunächst die Bindungswirkungen der raumordnungsrechtlichen Standortentscheidung in der luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung zu konkretisieren. Dabei ist von den Aufgaben und dem Kompetenzbereich der Raumordnung (Landesplanung) einerseits und der luftverkehrsrechtlichen Fachplanung andererseits auszugehen.

1. 2 Zielförmige Standortvorgaben als Mittel der Landesplanung

Raumordnung ist auf die Ordnung und Entwicklung des größeren Raumes angelegt. Der Gesetzgeber hat der Raumordnung daher die Kompetenz zur überfachlichen und überörtlichen, zusammenfassenden (integrierenden) Gesamtplanung verliehen und dies mit einem Koordinierungs-, Ordnungs- und Entwicklungsauftrag verbunden (§ 1 Abs. 1 Satz 2 ROG; Art. 7 und 8 LPlVertrag). Dieser Auftrag zielt auf den Ausgleich konkurrierender Ansprüche an die Raumnutzung. Neben der Koordination verschiedener fachplanerischer Ansprüche an den Raum kann die Landesplanung im Rahmen ihres Entwicklungsauftrags auch Ziele und Grundsätze der Raumordnung nach eigener Kompetenz und eigener Abwägung aufstellen. Dabei ist sie jedoch auf den Kompetenzbereich der überfachlichen und überörtlichen Planung beschränkt. Sie darf (ohne spezielle gesetzliche Ermächtigung) nicht an die Stelle der Fachplanung treten und deren Aufgaben übernehmen. Den Fachplanungsträgern muss zur Erfüllung der ihnen eingeräumten Planungsbefugnis ein ausreichender Planungsspielraum verbleiben.

Es gehört zu den herkömmlichen Mitteln überörtlicher Koordination und Entwicklung, Raumfunktionen zu sichern, die an besondere Lagevorteile oder Standortbedingungen geknüpft sind. Die Träger der Landes- und Regionalplanung sind daher auch zu Standortausweisungen für raumbedeutsame Infrastrukturvorhaben ermächtigt (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 ROG - Standorte und Trassen für Infrastruktur; hierzu BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 - BVerwG 4 CN 9. 01 - BVerwGE 118, 181 - Messe und Flughafen Stuttgart). Auch ziel- 59 förmige Standortausweisungen der Landesentwicklungs- oder Regionalplanung bleiben jedoch hinsichtlich des Umfangs ihrer rechtlichen Bindungskraft und ihrer Detailschärfe den Aufgaben und Leitvorstellungen einer nachhaltigen Raumentwicklung verpflichtet. Sie dienen dem Ausgleich sozialer, wirtschaftlicher und ökologischer Ansprüche an die Raumnutzung (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG). Sie enthalten für sich betrachtet und ohne die Anordnung weitergehender Wirkungen in Raumordnungsklauseln einzelner Fachgesetze (wie etwa § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) keine den Inhalt und die Schranken des Eigentums unmittelbar bestimmenden Regelungen der Bodennutzung. Standortfestlegungen in einem Landesentwicklungs- oder Regionalplan müssen sich daher auf die Aussage beschränken, dass der ausgewählte Standort aus raumordnerischer Sicht geeignet und - nach einem raumordnerischen Alternativenvergleich - vorzugswürdig ist, um konkurrierende Raumnutzungen in einen dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ausgleich zu bringen. Private Belange sind, soweit sie auf dieser Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, in der Abwägung bereits zu berücksichtigen (§ 7 Abs. 7 Satz 2 ROG).

1. 3 Raumordnerische Standortvorgaben in der Bauleitplanung

Die gesetzliche Konzeption eines vertikalen Über- und Unterordnungsverhältnisses, die den funktionalen Zusammenhang von Raumordnung und kommunaler Bauleitplanung kennzeichnet, ist auf das Verhältnis von Raumordnung und (luftverkehrsrechtlicher) Fachplanung nicht übertragbar.

Der Senat hat in seinem Beschluss vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20. 91 - (BVerwGE 90, 329 [333 f.]) dargelegt, dass das Raumplanungsrecht eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und auf Landesebene mit fortschreitender Verdichtung bis hin zu konkreten Festlegungen auf Gemeindeebene umfasst. In dieses mehrstufige System räumlicher Gesamtplanung sei die gemeindliche Bauleitplanung als nachgeordnete unterste Ebene der Planungshierarchie eingebunden. In vertikaler Hinsicht werde dadurch sichergestellt, dass die jeweilige Planungsebene die auf der vorgelagerten Stufe ebenenspezifisch aggregierten Belange in ihre eigene Planung aufzunehmen habe. Hieraus folge, dass die Bindungswirkung, die § 5 Abs. 2 Satz 1 ROG a. F. (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG 1998) den Zielen der Raumordnung in der Bauleitplanung zuweise, nicht im Abwägungsprogramm (§ 1 Abs. 6 BauGB i. d. F. vom 18. August 1997, § 1 Abs. 7 BauGB n. F.) zu suchen sei. Das Anpassungsgebot in § 1 Abs. 4 BauGB zeige, dass die raumordnungsrechtliche Zielbindung der gemeindlichen Abwägung "rechtlich vorgelagert" sei. Mit anderen Worten: Die Bindungen, die sich aus den Zielen der Raumordnung ergeben, sind "gleichsam vor die Klammer des Abwägungsprozesses gezogen" (vgl. Beschluss vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20. 91 - a. a. O., S. 332). "Anpassen" im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB bedeutet, dass die Ziele der Raumordnung in der Bauleitplanung je nach dem Grad ihrer Aussageschärfe zwar konkretisierungsfähig sind, nicht aber im Wege der Abwägung überwunden werden können. Die relative Offenheit einer zielförmigen Vorgabe ändert nichts daran, dass die Gemeinde an die Zielvorgabe strikt gebunden ist. Aus § 1 Abs. 4 BauGB kann sogar eine Planungspflicht erwachsen (BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C 14. 01 - BVerwGE 119, 25).

Dieses Regelungsmuster vertikaler "Arbeitsteilung" kann auf das Verhältnis zwischen Raumordnung (Landesplanung) und luftverkehrsrechtlicher Fachplanung nicht übertragen werden, weil das Luftverkehrsrecht eine dem § 1 Abs. 4 BauGB vergleichbare Unterordnung der Fachplanung unter raumordnungsrechtlichen Zielvorgaben nicht kennt. Das Verhältnis zwischen Landesplanung und luftverkehrsrechtlicher Fachplanung ist nicht das einer vertikalen Planungshierarchie, sondern das einer arbeitsteiligen Aufgabenstruktur mehrerer Planungsträger, deren aufgabenspezifische Kompetenzen und Gestaltungsspielräume durch rechtliche Bindungen, Abstimmungsgebote und Beteiligungsverfahren miteinander verschränkt sind.

1. 4 Raumordnerische Standortvorgaben in der luftverkehrsrechtlichen Fachplanung

Die Rechtswirkungen zielförmiger Standortausweisungen der Landesplanung in der luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung sind aus § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 i. V. m. § 3 Nr. 2 ROG (und Art. 9 Abs. 2 LPlVertrag) sowie aus dem luftverkehrsrechtlichen Abwägungsgebot in § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG (vgl. auch § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG) abzuleiten. Normativer Dreh- und Angelpunkt ist dabei die Entscheidung des Bundesgesetzgebers, nur solchen raumordnerischen Planaussagen "verbindliche" Kraft beizulegen, welche "abschließend abgewogene" Festlegungen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums enthalten (§ 3 Nr. 2 ROG). Aus Wortlaut und Gesetzessystematik sowie aus dem Sinn und Zweck der vorgenannten Vorschriften ergibt sich sodann:

Beantragt der Vorhabenträger die Zulassung eines Flughafenvorhabens an dem von der Landesplanung festgelegten Standort, ist es weder Aufgabe der Planfeststellungsbehörde noch ist sie dazu befugt, die vorangegangene raumordnerische Abwägung durch eine eigene ergebnisoffene Abwägung der nach ihrer Auffassung maßgeblichen Standortanforderungen zu ersetzen, zu bestätigen oder zu korrigieren. Die Planfeststellungsbehörde hat das Ergebnis des landesplanerischen Standortvergleichs als solches hinzunehmen. Das ist gerechtfertigt, weil die Wahl eines Standorts für einen internationalen Verkehrsflughafen vorrangig eine raumordnerische Entscheidung darstellt. Die Standortwahl hat weiträumige Auswirkungen auf die Siedlungs- und Freiraumstrukturen des Planungsraums und schafft Nutzungskonflikte, die in der Regel bereits auf der übergeordneten Ebene der Landesplanung ein öffentliches Planungsbedürfnis auslösen. Dieser Planungsaufgabe kommt unter den gegenwärtigen Rahmenbedingungen, die dadurch gekennzeichnet sind, dass eine rechtsverbindliche Flughafennetz- und Bedarfsplanung auf der Grundlage einer luftverkehrspolitischen Gesamtkonzeption weder auf europäischer noch auf nationaler Ebene existiert, besondere Bedeutung zu. Hat ein Träger der Landesplanung seine Planungsbefugnisse in diesem Sinne wahrgenommen, wäre eine erneute ergebnisoffene Standortalternativenprüfung des Fachplanungsträgers mit dem gesamträumlichen Gestaltungsanspruch der Landesplanung nicht vereinbar.

Sie würde auch dem vom Bundesgesetzgeber mit der verfahrensmäßigen Abschichtung raumbedeutsamer Standortfragen verfolgten Ziel zuwiderlaufen, die Komplexität räumlicher Planungen schrittweise zu reduzieren und die Planungsträger auf den nachfolgenden Planungsstufen zu entlasten.

Beantragt der Vorhabenträger, ein konkretes Vorhaben an dem von der Landesplanung zielförmig festgelegten Standort im Wege der Planfeststellung zuzulassen, hat die Planfeststellungsbehörde keinen Anlass, im Rahmen der fachplanerischen (luftverkehrsrechtlichen) Abwägung eigene vergleichende Untersuchungen zur Eignung von Alternativstandorten vorzunehmen oder entsprechende Gutachten einzuholen. Einfluss auf die Formulierung zielförmiger Standortvorgaben können Fachplanungsträger und private Vorhabenträger über die auf Landesebene vorzusehende Beteiligung bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung (§ 7 Abs. 5 ROG) sowie über das u. a. für die Planfeststellung nach dem Luftverkehrsgesetz vorgesehene Widerspruchsverfahren nach § 5 ROG ausüben. Sie können ferner ein Zielabweichungsverfahren nach § 11 ROG einleiten. Für eine fachplanerische Abwägung von Standortalternativen bleibt Raum, wenn und soweit der Träger der Landesplanung sich zurückhält und beispielsweise unter Verzicht auf eine gebietsscharfe zielförmige Standortvorgabe einen Teilraum festlegt, in dessen Grenzen verschiedene Standorte für ein bestimmtes Infrastrukturvorhaben in Betracht kommen.

Die Anforderungen an Ermittlungstiefe und Abwägungsdichte des landesplanerischen Standortvergleichs werden einerseits durch die Aufgabenstellung der Raumordnung und andererseits durch den Detaillierungsgrad der jeweils angestrebten Zielaussage bestimmt. Je konkreter die Festlegungen eines Landesentwicklungsplans sind, umso schärfer sind die Raumverhältnisse im Umfeld der zu vergleichenden Standorte in den Blick zu nehmen. Das gilt insbesondere für die gebietsscharfe Ausweisung von Infrastrukturvorhaben, die - wie ein internationaler Verkehrsflughafen - Lärmbelastungen, Luftverunreinigungen, eine Zunahme der Belastungen des bestehenden Verkehrsnetzes und Eingriffe in Natur und Landschaft befürchten lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 - BVerwG 4 CN 9. 01 - BVerwGE 118, 181 [194]). In der Abwägung sind auch die Erhaltungsziele und die Schutzzwecke der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung (FFH-Gebiete) und der Europäischen Vogelschutzgebiete zu berücksichtigen (§ 7 Abs. 7 Satz 4 ROG). Für Raumordnungspläne, deren Aufstellung nach dem 20. Juli 2004 förmlich eingeleitet wurde, ist eine Umweltprüfung im Sinne der Richtlinie 2001/ 42/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl EG Nr. L 197 S. 30 - Plan-UP-Richtlinie) durchzuführen (vgl. § 7 Abs. 5, § 22, § 23 Abs. 3 ROG i. d. F. des EuroparechtsanpassungsG Bau vom 24. Juni 2004, BGBl I S. 1359). Dabei sind unter Berücksichtigung der allgemeinen landesplanerischen Zielsetzungen auch Planungsalternativen zu untersuchen (§ 7 Abs. 5 Satz 3 ROG). Auf die Anforderungen des landesplanerischen Abwägungsgebots ist bei der Frage, ob die Träger der Landesplanung die Lärmschutzbelange der betroffenen Anwohner im Vergleich des Standorts Schönefeld mit stadtfernen Standorten wie Sperenberg ausreichend berücksichtigt haben, zurückzukommen (vgl. unten Abschnitt B. 5. 2. 3).

1. 5 Entscheidungsspielraum der Planfeststellungsbehörde

Die Planfeststellungsbehörde trifft hingegen keine ("positive") Rechtspflicht zur Zulassung eines Flughafenvorhabens an dem von der Landesplanung zielförmig festgelegten Standort. Ziele der Raumordnung, die dem für das Luftverkehrsrecht zuständigen Fachplanungsträger eine bindende Realisierungsverpflichtung auferlegen, sind unzulässig, solange der Bundesgesetzgeber nichts Abweichendes geregelt hat. Eine derartige Sonderregelung enthält das Luftverkehrsrecht nicht. Nach geltendem Recht kann die Landesplanung zwar den Entscheidungsspielraum der Planfeststellungsbehörde durch eine abschließend abgewogene Standortentscheidung erheblich eingrenzen und festlegen, dass der festgelegte Flughafenstandort von anderen Raumnutzungen freizuhalten ist.

Gleichwohl kann die Landesplanung nicht die für die fachplanerische Aufgabenstellung relevanten Fragen in der Weise an sich ziehen, dass sie dem Fachplanungsträger die Realisierung eines Flughafenvorhabens an einem bestimmten Standort rechtsverbindlich vorschreibt. Das ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:

Nach § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG sind bei der Planfeststellung alle von dem Vorhaben berührten öffentlichen, kommunalen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Dazu gehören auch Belange, die auf der Ebene der Landesplanung in dieser Ausprägung und Detailschärfe (noch) nicht erkennbar oder nicht von Bedeutung gewesen sind (vgl. § 7 Abs. 7 Satz 2 ROG). Es obliegt der Planfeststellungsbehörde, die Vorzüge, welche die Träger der Landesplanung mit ihrer Standortentscheidung verbinden, im Verhältnis zu den entgegenstehenden sonstigen öffentlichen oder privaten Belangen zu bewerten und zu gewichten, auf die sich das geplante Vorhaben nachteilig auswirken würde. Die schädlichen Immissionen eines Infrastrukturvorhabens können in der Regel erst abschließend ermittelt und eingeschätzt werden, wenn es im Planfeststellungsantrag des Vorhabenträgers konkretisiert worden ist. Die "raumordnungsexternen" Belange können für sich betrachtet oder in ihrer Gesamtheit so gewichtig sein, dass sich die landesplanerische Standortwahl in der fachplanerischen Abwägung nicht durchsetzt. Das kann insbesondere der Fall sein, wenn die Zulassung des konkreten Vorhabens an dem von der Landesplanung ausgewiesenen Standort in unverhältnismäßiger (unzumutbarer) Weise in private Schutzgüter wie Eigentum oder Gesundheit, in den Bereich der kommunalen Selbstverwaltung oder in allgemeine öffentliche Belange (Wasserhaushalt, Bodenschutz, Natur und Landschaft) eingreifen würde. Der Fachplanungsträger hat ferner zu prüfen, ob nach der Aufstellung des Raumordnungsziels Entwicklungen eingetreten oder zu erwarten sind, die eine Realisierung der Zielaussagen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf unabsehbare Zeit unmöglich machen oder wesentlich erschweren würden.

Gelangt die Planfeststellungsbehörde bei ihrer Abwägung zu dem Ergebnis, dass unüberwindbare Hindernisse oder überwiegende öffentliche und/ oder private Belange dem Vorhaben am landesplanerisch ausgewiesenen Standort entgegenstehen, muss sie den Antrag des Vorhabenträgers, das Vorhaben an diesem Standort zuzulassen, ablehnen. Damit greift sie nicht in die raumordnerische Abwägung (§ 7 Abs. 7 Sätze 1 und 2 ROG) ein. Sie verletzt auch nicht ihre Beachtenspflicht aus § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG. Die Zielbindung erschöpft sich in der Pflicht der Planfeststellungsbehörde, die Zielaussage, der ausgewiesene Standort sei aus raumordnerischer Sicht geeignet und vorzugswürdig, als solche hinzunehmen. Die Beachtenspflicht verlangt nicht, eine auf Erfordernisse der Raumordnung gestützte Standortentscheidung umzusetzen, wenn sich bei der anschließenden Detailplanung zeigt, dass das Vorhaben an Ort und Stelle technisch oder rechtlich nicht realisierbar wäre, der vorgesehene Standort sich aus anderen Gründen als ungeeignet erweist oder mit unverhältnismäßigen Eingriffen in private, kommunale oder allgemeine öffentliche Belange verbunden wäre.

Das luftverkehrsrechtliche Abwägungsgebot (§ 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG) schließt die Ermächtigung ein, die raumordnerischen Gründe, welche die Standortentscheidung der Landesplanung tragen, zugunsten höher gewichteter gegenläufiger Belange zurückzustellen. In diesem Sinne können zielförmige Standortentscheidungen der Landesplanung in der luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung aus spezifisch fachplanerischen Erwägungen "überwunden" werden. Darin liegt ein wesentlicher Unterschied zur Zielbindung der Bauleitplanung, die dem strikten Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB unterliegt. Eine Parallele besteht hingegen zur fernstraßenrechtlichen Rechtsprechung des Senats, nach der die gesetzgeberische Bedarfsentscheidung zwar als "feste Größe" in die Abwägung nach § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG hineinwirkt, in der Abwägung jedoch durch andere Belange überwunden werden kann (vgl. etwa Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 26. 94 - BVerwGE 100, 388 [390]).

1. 6 Rechtsschutz durch Inzidentkontrolle des Landesentwicklungsplans FS

Die Planfeststellungsbehörde meint offenbar, sie sei zu einer umfassenden Abwägung der Standortalternativen berechtigt und verpflichtet, weil die Ziele der Raumordnung gegenüber Privatpersonen (Grundeigentümer, Lärmbetroffene) keine bindende Wirkung entfalteten und dieser Personenkreis deshalb auch hinsichtlich der Alternativenprüfung und der Standortwahl einen fachplanungsrechtlichen Anspruch auf gerechte Abwägung seiner privaten Belange und - bei enteignungsrechtlicher Betroffenheit - auch der gegen das Vorhaben sprechenden öffentlichen Belange besitze (vgl. etwa PFB S. 383, 402). Es trifft zwar zu, dass Ziele der Raumordnung (abgesehen von weitergehenden fachgesetzlichen Raumordnungsklauseln) nur öffentliche Planungsträger und solche Personen des Privatrechts binden, die raumbedeutsame Planungen in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchführen (§ 4 Abs. 1 und 3 ROG). Das rechtfertigt aber nicht die Schlussfolgerung, die Abwägung der Planfeststellungsbehörde erstrecke sich bei der Planung raumbedeutsamer Infrastrukturvorhaben - "ungeachtet" ihrer Bindung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 ROG an eine zielförmige Standortfestlegung der Landesplanung - auf einen eigenen ergebnisoffenen Standortvergleich. Anderenfalls hätte es die Planfeststellungsbehörde in der Hand, die in § 4 Abs. 1 Satz 2 ROG normierte Bindungswirkung der Fachplanungsträger zu unterlaufen. Der Bundesgesetzgeber hat die in § 4 Abs. 1 ROG statuierte Beachtenspflicht gerade nicht unter einen solchen "Fachplanungsvorbehalt" gestellt.

Erfordernisse des Individualrechtsschutzes rechtfertigen kein anderes Ergebnis.

Im Planfeststellungsverfahren können die von der landesplanerischen Standortfestlegung betroffenen Anwohner ihre privaten Belange verteidigen und geltend machen, ihre Belange seien so gewichtig, dass der Antrag auf Zulassung des Vorhabens an dem landesplanerisch festgelegten Standort abzulehnen sei. Die Planfeststellungsbehörde muss diese Einwendungen zur Kenntnis nehmen und sich mit ihnen auseinander setzen. Eine Vielzahl inhaltsgleicher ("paralleler")

Einwendungen Betroffener kann den privaten Belangen in ihrer Gesamtheit die Qualität eines öffentlichen Belangs von Gewicht verleihen, den die Planfeststellungsbehörde in ihrer Abwägung gebührend zu berücksichtigen hat. Darauf ist bei der Überprüfung der Lärmschutzauflagen des Planfeststellungsbeschlusses zurückzukommen (vgl. unten Abschnitt E.).

Hinzu kommt, dass etwaige Abwägungsmängel bei der Zielfestlegung auf der Ebene der Landesplanung auf das nachfolgende Planfeststellungsverfahren "durchschlagen". Eine ebenenspezifische Problemabschichtung ist einerseits nur effektiv, wenn sie Bindungen für die nachfolgende Entscheidungsebene erzeugen kann. Andererseits dürfen unter Rechtsschutzgesichtspunkten von vorgelagerten Planungsstufen, die dem Individualrechtsschutz nicht zugänglich sind, keine irreversiblen, nachteiligen Rechtswirkungen für den betroffenen Bürger ausgehen. Soweit erst die zur Außenverbindlichkeit führende Entscheidung auf der letzten Konkretisierungsstufe, der Zulassungsebene, den privaten Einzelnen in seinen Rechten verletzen kann, dürfen ihm Vorentscheidungen auf anderen Planungsebenen, die diese Rechtsverletzung vorbereiten, nicht als unangreifbar entgegengehalten werden (BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - BVerwG 4 C 4. 00 - BVerwGE 115, 17 [30] m. w. N.). Soweit eine zielförmige landesplanerische Standortentscheidung, deren Zielbindung sich kraft der gesetzlichen Grundentscheidung in § 4 Abs. 1 und 3 ROG nicht auf private Betroffene erstreckt, inhaltlich in den Planfeststellungsbeschluss eingeht, muss sie daher aus Rechtsschutzgründen mit diesem zum Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung (Inzidentkontrolle) gemacht werden können.

Vergleichbare Überlegungen zum Rechtsschutz gegenüber mehrstufigen Planungsprozessen hat der Senat bereits zur straßenrechtlichen Fachplanung entwickelt. Hinzuweisen ist zunächst auf die Rechtsprechung zur fernstraßenrechtlichen Linienbestimmung (§ 16 Abs. 1 FStrG), an welche die Planfeststellungsbehörde im Innenverhältnis zum Bundesverkehrsminister gebunden ist, für deren Rechtmäßigkeit "nach außen" sie jedoch einzustehen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 - BVerwG 4 C 5. 96 - BVerwGE 104, 236 [252]). Der Senat hat ferner entschieden, dass der Einzelne mit der Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluss auch die gesetzgeberische Bedarfsfeststellung im Bedarfsplan für den Fernstraßenausbau angreifen kann. Er muss allerdings geltend machen, dass der Gesetzgeber seinen (weiten) Ermessensspielraum überschritten hat. Teilt das Gericht diese Ansicht, hat es die Bedarfsentscheidung des Gesetzgebers gemäß Art. 100 GG dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen (BVerwG, Urteile vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4. 94 - BVerwGE 98, 339 [347] und vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 26. 94 - BVerwGE 100, 388 [390]).

2. Inhaltliche Tragweite des Ziels Z 1 des Landesentwicklungsplans

Die Aussagen in Z 1 des LEP FS erfüllen die inhaltlichen Anforderungen an ein Ziel der Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG (ebenso OVG Brandenburg, Urteil vom 10. Februar 2005 - OVG 3 D 104/ 03. NE - UA S. 30). Sie sind räumlich und sachlich ausreichend bestimmt, beruhen auf einer abschließenden Abwägung landesplanerischer Standortanforderungen und formulieren verbindliche Vorgaben für die nachfolgende luftverkehrsrechtliche Planfeststellung. Die Planbegründung bestätigt das. Sie konkretisiert und rechtfertigt die Standortanforderungen aus landesplanerischer Sicht, wägt sie im Standortvergleich gegeneinander ab und fasst als Ergebnis zusammen, eine Entscheidung für Schönefeld als Ausbaustandort eines mittelgroßen Verkehrsflughafens sei "raumordnerisch vorzuziehen", andere Lösungen hätten "so große Nachteile, dass sie in der raumordnerischen Gesamtbilanz zurückgestellt werden müssen" (Nr. 6 Buchst. c zu Z 1 des LEP FS).

Die Festlegungen in Z 1 überschreiten den Zuständigkeitsbereich der Landesplanung nicht. Nimmt man sie wörtlich, enthalten sie zwar die an den Fachplanungsträger gerichtete strikte Verpflichtung, den Flughafen Berlin-Schönefeld weiter zu entwickeln und die Flughäfen Tegel und Tempelhof zu schließen ("ist … zu entwickeln", "sind … zu schließen"). Bei dieser Auslegung bliebe dem Fachplanungsträger kein Spielraum mehr, den Ausbau des Flughafens Berlin-Schönefeld zum "Single" -Flughafen der Region abzulehnen. Das wäre nach den vorstehenden Ausführungen ein unzulässiger Eingriff in die luftverkehrsrechtliche Fachplanung. Bei verständiger Lesart beanspruchen die Zielvorgaben in Z 1 jedoch keine derart weitgehende Bindung. Sie sind nicht im Sinne einer Realisierungspflicht zu verstehen. Die Wortwahl dient ersichtlich dazu, den Anspruch auf Verbindlichkeit auszudrücken, der die Ziele von den Grundsätzen der Raumordnung unterscheidet (vgl. § 3 Nr. 2 und 3 ROG). Die bilanzierende Standortbeurteilung macht außerdem deutlich, dass die Plangeber allein die raumordnerischen Standortanforderungen an die künftige Luftverkehrsanbindung der Region Berlin-Brandenburg definiert und im Standortvergleich geprüft haben. Die Planaussage Z 1 steht daher unter dem Vorbehalt, dass das konkrete Ausbauvorhaben am Standort Schönefeld aus der Sicht der Planfeststellungsbehörde nicht auf unüberwindbare tatsächliche oder rechtliche Hindernisse stößt und sich gegenüber fachplanungsrechtlich relevanten, widerstreitenden öffentlichen, kommunalen oder privaten Belangen durchsetzt.

3. Verkehrsprognose der Landesplanung

Der LEP FS rechtfertigt das Ausbauvorhaben und damit die Abkehr vom bisherigen Flughafensystem mit den steigenden Anforderungen an die nationale und internationale Luftverkehrsanbindung der Region Berlin-Brandenburg. Die Luftverkehrsprognose, die den erwarteten Bedarfssteigerungen zugrunde liegt, ist nicht zu beanstanden. Sie stützt die Annahme der Plangeber, dass ein landesplanerischer Handlungsbedarf bestand.

Die Träger der Landesplanung rechnen für die Region Berlin-Brandenburg einschließlich der Bundeshauptstadt Berlin etwa ab dem Jahr 2010 mit einem jährlichen Passagieraufkommen von ca. 20 Mio. und nach dem Jahr 2023 mit 30 Mio. Passagieren jährlich. Grundlage dieser Prognose ist das von den Vorhabenträgern mit dem Planfeststellungsantrag vom 17. Dezember 1999 vorgelegte, von A. verfasste Gutachten M 1 "Verkehrsprognose und Modellflugplan" vom 10. Februar 1999, das die Träger der Landesplanung im Zuge der Aufstellung des LEP FS durch In. (Gutachten vom 28. Juni 2002) auf seine Plausibilität überprüfen ließen. In. kommt zu dem Ergebnis, dass die von A. 1999 erstellte Verkehrsprognose auch vor dem Hintergrund der neueren Entwicklung des Luftverkehrs das künftige Luftverkehrsaufkommen am Standort Schönefeld weitgehend zutreffend abbildet. Aus der Sicht von In. handelt es sich dabei eher um eine zurückhaltende, konservative Prognose. Das Aufkommen von 30 Mio. Passagieren pro Jahr werde bereits vor dem Prognosejahr 2023 erreicht werden. Das prognostizierte Luftfrachtaufkommen sei hingegen zu hoch. Mit diesen Einschränkungen halten auch die Träger der Landesplanung die Grundaussagen der Prognose im Gutachten M 1 für nachvollziehbar und plausibel.

Der erkennende Senat sieht - abgesehen von den genannten Einschränkungen - keinen Grund, an der Tragfähigkeit der Luftverkehrsprognose zu zweifeln.

Anhaltspunkte dafür, dass die Prognose nicht sachgerecht erstellt worden ist, bestehen nicht. Eine Herabsetzung des Frachtaufkommens (vgl. dazu unten Abschnitt E. 2. 1. 3) ließe das prognostizierte Passagieraufkommen unberührt.

Auch die Zahl der jährlichen Flugbewegungen änderte sich nicht wesentlich.

Ausgehend von den Zahlen im Gutachten M 1 (ca. 325 000 bis 355 000 Flugbewegungen im Jahr 2023) erscheint die Annahme, spätestens im Prognosejahr 2023 sei ein Bewegungsaufkommen von mehr als 300 000 Flügen zu erwarten, nicht als überhöht. Die von A. für das Jahr 2023 erwarteten Frachtflugbewegungen liegen unter 20 000 (vgl. Gutachten M 1, Tabelle 5 - 1, S. 131).

Die Prognose von mehr als 300 000 Flugbewegungen im Jahr 2023 wird auch nicht in Frage gestellt, wenn in die Verkehrsprognose Beschränkungen des Flugbetriebes im Zeitraum von 22: 00 bis 6: 00 Uhr mit einer weitgehend flugfreien Kernzeit zwischen 24: 00 und 5: 00 Uhr eingestellt werden. Nach dem von der Planfeststellungsbehörde eingeholten Gutachten der A. R. C. GmbH (ARC-Gutachten) vom 13. Juli 2004 besteht im Prognosejahr ein Nachtflugbedarf für den Touristikverkehr (Charter- und Billigflieger) von etwa 30 Flugbewegungen in der Nacht (vgl. Tabelle 7 - 1, S. 32 des Gutachtens). Diese Zahl bezieht sich auf die Nachtstunden von 22: 00 bis 6: 00 Uhr. Der Flugbewegungsanteil für die nächtliche Kernzeit (24: 00 bis 5: 00 Uhr) fällt daher noch geringer aus. Wird der erwartete Nachtfluganteil auf das Jahr hochgerechnet, wird das prognostizierte Gesamtflugaufkommen daher nicht wesentlich sinken.

Das Klagevorbringen ist nicht geeignet, den von der Verkehrsprognose gezogenen Rahmen zu erschüttern. Die Kläger kritisieren im Wesentlichen, dass die Plangeber den Einzugsbereich des künftigen Flughafens Schönefeld in der Region Berlin-Brandenburg und das Hauptaufkommensgebiet im Ballungsraum Berlin sehen. Sie machen geltend (Gutachten, Fachplanerische Überprüfung der Planrechtfertigung und Standortentscheidung im Planfeststellungsbeschluss für den Flughafen Berlin-Schönefeld, F. vom 12. Oktober 2004, S. 44), das prognostizierte Verkehrsaufkommen werde erst bei einem sehr viel größeren Einzugsbereich (Radius von 200 km) und 20 Mio. Einwohnern erreicht. Diese Kritik stellt die Verkehrsprognose des LEP FS nicht in Frage. Das Gutachten M 1 von A. geht in seinem methodischen Ansatz nicht von einem geographisch eingegrenzten Einzugsbereich und dessen Einwohnerzahl aus. Wie im Gutachten R. E. vom 25. Januar 2005 dargelegt, lässt sich der Einzugsbereich eines internationalen Verkehrsflughafens zudem nicht pauschal nach einem km-Radius bestimmen. Die Attraktivität eines Flughafens wird in erster Linie von seiner Erreichbarkeit und dem Umfang seines Flugangebots bestimmt. Das originäre Fluggastaufkommen (ohne Umsteigeranteil) hängt ferner von der Flugreisehäufigkeit der im Einzugsgebiet lebenden oder berufstätigen Passagiere ab. R. E. weist schließlich zutreffend darauf hin, dass die Region Berlin-Brandenburg für Gäste besonders attraktiv sei, das Passagieraufkommen deshalb zu einem beträchtlichen Teil von außerhalb generiert werde. Hinzu kommt die Bedeutung von Berlin und Potsdam als Bundes- bzw. Landeshauptstadt.

Im Übrigen beschränken die Kläger sich auf den Vorwurf, die Verkehrsprognose im Gutachten M 1 von A. baue auf einer ungeeigneten Datenbasis auf und komme zu nicht nachvollziehbaren Ergebnissen. Dazu verweisen sie auf das In.-Gutachten vom 28. Juni 2002, dessen Ergebnisse sich aber gerade nicht als Beleg dafür anführen lassen, dass das prognostizierte Aufkommen an Passagieren und Flugbewegungen insgesamt als wesentlich zu hoch veranschlagt worden ist. Eine weitere Überprüfung der Luftverkehrsprognose ist daher nicht veranlasst.

4. "Null-Variante" oder "Single" -Flughafen innerhalb des Berliner Flughafensystems

Die Träger der Landesplanung haben sich ohne Abwägungsfehler gegen luft- und landseitige Kapazitätserweiterungen auf allen drei bestehenden Standorten des Berliner Flughafensystems (sog. "Null-Variante") und für die Konzentration des gesamten künftigen Luftverkehrs am Standort Schönefeld entschieden.

4. 1 Abwägungsgrundsätze

Die gegenwärtige Luftverkehrsinfrastruktur von Berlin ist durch die Existenz von zwei im hochverdichteten innerstädtischen Gebiet liegenden Flughäfen gekennzeichnet. Diese Situation ist nicht das Ergebnis einer in der Vergangenheit getroffenen bewussten Planung für Berlin und Brandenburg, sondern die Folge der komplizierten politischen Situation Berlins im geteilten Deutschland seit dem Jahr 1945 bis hin zur Herstellung der deutschen Einheit in den Jahren 1989/ 1990. Ein bis zum 2. Oktober 1990 im Beitrittsgebiet angelegter Flugplatz, der am 1. März 1999 noch betrieben wird, gilt gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 LuftVG im Sinne von § 8 Abs. 1 und § 10 Abs. 1 LuftVG als im Plan festgestellt (Genehmigungsfiktion). Die Entscheidung der Träger der gemeinsamen Landesplanung, dieses historisch gewachsene, die Bevölkerung in besonderem Maße belastende Flughafensystem durch einen einzigen, am Rande des großstädtischen Ballungsraumes gelegenen Flughafen abzulösen, hält sich im Rahmen der planerischen Gestaltungsfreiheit. Der Umstand, dass auch der Ausbau und die Erweiterung des vorhandenen Systems eine - von den Klägern mit Nach- 90 druck vorgeschlagene - (mit Einschränkungen) technisch realisierbare und rechtlich wohl auch vertretbare Lösung gewesen wäre, ändert nichts daran, dass die Träger der Landesplanung in Ausfüllung der ihnen übertragenen raumordnerischen Gestaltungsaufgabe den gewählten Weg ohne Rechtsverstoß gehen durften.

Nach den in der Rechtsprechung zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen müssen ernsthaft in Betracht kommende Standortalternativen ermittelt, bewertet und untereinander abgewogen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C 13. 85 - BVerwGE 75, 214 [236 f.]). Das gilt für die Landes- und Regionalplanung ebenso wie für die Fachplanung und erstreckt sich auch auf die Möglichkeit, an der gegenwärtigen Verkehrsinfrastruktur im Grundsatz festzuhalten. Die Standortauswahl ist nicht schon dann abwägungsfehlerhaft, wenn sich später herausstellt, dass eine zurückgestellte Alternative ebenfalls mit guten Gründen vertretbar gewesen wäre. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, durch eigene Ermittlungen und Wertungen ersatzweise zu planen und sich dabei von den Erwägungen einer "besseren" Planung leiten zu lassen. Ein Abwägungsfehler liegt also nicht schon dann vor, wenn für und gegen den einen wie den anderen Standort einleuchtende Gründe ins Feld geführt werden können. Die Standortwahl ist erst dann rechtswidrig, wenn sich die verworfene Alternative entweder als die eindeutig vorzugswürdige Lösung hätte aufdrängen müssen oder wenn der Planungsbehörde infolge einer fehlerhaften Ermittlung, Bewertung oder Gewichtung einzelner Belange ein rechtserheblicher Fehler unterlaufen ist. Die Bewertung der privaten und öffentlichen Belange und ihre Gewichtung im Verhältnis untereinander macht das Wesen der Planung als einer im Kern politischen Entscheidung aus, die gerichtlich nur auf die Einhaltung rechtlicher Schranken hin überprüfbar ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 19. 94 - BVerwGE 100, 370 [383 f.], vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4. 94 - Buchholz 407. 4 § 17 FStrG Nr. 102, S. 31 und vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21. 74 - BVerwGE 48, 56 [63 f.]).

4. 2 Planbegründung

Die Plangeber begründen ausführlich, dass parallele Kapazitätserweiterungen innerhalb des bestehenden Flughafensystems hinsichtlich "der Flugverkehrsabwicklung und Integration der Verkehrsträger, Lärmbelastungen und Raumverträglichkeit sowie der Nutzung wirtschaftlicher und raumstruktureller Entwicklungspotenziale als ungünstigste Lösung" zu beurteilen sei. Auf den vorhandenen Start- und Landebahnen sei kein dem Stand der Technik entsprechender unabhängiger Parallelbetrieb möglich. Das bestehende Flughafensystem mit sechs Start- und Landebahnen erreiche auch in der Summe nicht die Qualität eines modernen Zwei-Bahnen-Systems (5. 4. 1 zu Z 1 des LEP FS). Die prognostizierte Steigerung der Flugbewegungen erfordere den Ausbau der Abfertigungskapazitäten im Terminalbereich. Das sei jedoch angesichts der hohen Zahl Lärmbetroffener weder in Tempelhof noch in Tegel vertretbar. Eine direkte Einbindung Tempelhofs in das Fernverkehrsnetz der Bahn sei nicht möglich; das Stadtstraßennetz könne die prognostizierte Zahl an Passagieren nicht bewältigen. Vergleichbare Standortnachteile bestünden für den Flughafen Tegel, der nur mangelhaft an Schiene und U-Bahn-Netz angebunden sei.

Die Vorteile einer Konzentration des Luftverkehrs auf den Flughafen Schönefeld sehen die Plangeber zunächst darin, dass nur an diesem Standort die Errichtung eines Zwei-Bahnen-Systems mit ausreichendem Achsabstand für einen unabhängigen Parallelbetrieb möglich sei, ferner in der hochwertigen Einbindung des Standortes in das örtliche, regionale und übergeordnete Schienen- und Straßennetz, in der Möglichkeit eines effektiven Flughafenbetriebes (auch für Umsteiger), wirtschaftlicher Betriebskonzepte und optimierter Betriebsabläufe (gebündelte An- und Abflugrouten, Vereinfachung der Navigationsverfahren, Reduzierung des Bedarfs an technischer Infrastruktur für die Flugsicherung und den Flughafenbetreiber) sowie in der zahlenmäßigen Verringerung der bisher im Umfeld von drei Standorten lärmbetroffenen Anwohner. Die Konzentration auf einen Flughafenstandort führe schließlich zu einem höheren Maß an Sicherheit des Flugbetriebes und des Flughafenbetriebes insgesamt (vgl. Nr. 4. 2, 5. 4. 1 und 5. 4. 4. 1 zu Z 1 des LEP FS).

Die Kläger sind der Ansicht, das Berliner Flughafensystem enthalte für den Planungsfall 20XX (Jahr 2023) ausreichende Kapazitäten. Der LEP FS lasse außerdem Systemalternativen außer Betracht, die sich nach Lage der Dinge angeboten oder gar aufgedrängt hätten. Das bestehende System könne durch die Flughäfen Finow und Neuhardenberg ergänzt werden. Flughafensysteme seien zeitgerecht. Ohne Ausbau des Flughafens Schönefeld, aber mit zusätzlichen Optimierungen in Berlin-Tempelhof könne die Gesamtfläche aller Berliner Flughäfen von derzeit 1 452 ha auf 1 202 ha begrenzt werden. Die Lärmbelastung am Standort Schönefeld sei fehlerhaft bewertet worden. Die Schließung der Nordbahn werde die Belastungen in Berlin-Bohnsdorf nicht spürbar reduzieren, da dort (mit Ausnahmen) praktisch kein Flugbetrieb mehr stattfinde. Damit ist kein Abwägungsfehler dargetan.

4. 3 Begrenzte Entwicklungsmöglichkeiten in Tempelhof und Tegel

"Luftseitige" Kapazitätserweiterungen (Errichtung eines Zwei-Bahnen-Systems für den unabhängigen Parallelbetrieb, Erweiterung der Vorfeldflächen, Rollwege und Abstellpositionen) wären an den innerstädtischen Standorten Tegel und Tempelhof ohne komplexe infrastrukturelle Ausbaumaßnahmen nicht zu realisieren. Selbst wenn die technische Gesamtkapazität der vorhandenen sechs Start- und Landebahnen ausreichte, die prognostizierten über 300 000 jährlichen Flugbewegungen abzuwickeln, könnte auf den Ausbau der Passagierabfertigungskapazitäten im Terminalbereich nicht verzichtet werden. Mit dem Anstieg der Flugbewegungen würden sich die Fluglärmimmissionen in den dicht bebauten, an die Flughäfen Tempelhof und Tegel angrenzenden innerstädtischen Wohngebieten noch erheblich erhöhen. Die Plangeber weisen ferner zutreffend darauf hin, dass die verkehrsgerechte Einbindung der beiden Flughäfen in das innerstädtische Straßen- und Schienennetz angesichts des zusätzlichen flughafeninduzierten Ziel- und Quellverkehrs mangelhaft und ohne erhebliche Ausbaumaßnahmen nicht zu bewältigen wäre. Es sprechen daher gute Gründe dafür, dass die Träger der Landesplanung die Konzeption einer Weiterentwicklung aller drei Flughäfen des bestehenden Systems nicht weiter verfolgt haben.

Die Plangeber waren auch nicht gehalten, die begrenzten Entwicklungsmöglichkeiten der Flughäfen Tegel und Tempelhof durch die Entwicklung neuer Konzepte der Verkehrsaufteilung auszugleichen. Vorschläge dieser Art laufen u. a. darauf hinaus, den Flughafen Tegel nur für Kurz- und Mittelstreckenflüge bis 5 000 km und den Flughafen Tempelhof nur für Kurzstreckenverkehr bis 1 000 km zu nutzen; für den Flughafen Schönefeld solle es hingegen keine Streckenbeschränkungen geben. Ein anderes Modell sieht vor, die Flughäfen Tegel und Tempelhof nur für Flugzeuge bis zu einem Maximalgewicht von 40 t und 80 t bzw. 50 t MTOW (maximum take-off weight) zuzulassen, den Landeplatz Finow auch für Charterflüge und den Landeplatz Neuhardenberg auch für Low-cost-Flüge zu nutzen. Solche Verkehrsmodelle werden in der Begründung zum LEP FS nicht erörtert. Sie widersprechen der verkehrspolitischen Zielsetzung der Landesplanung, den Luftverkehr in der Region Berlin-Brandenburg auf einen einzigen ballungsraumnahen Standort zu konzentrieren, und wären nur dann abwägungsfehlerhaft ausgeklammert worden, wenn sie als verkehrspolitische Alternative aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen eindeutig den Vorzug verdienten. Das ist nicht der Fall. Der von den Beteiligten überdies erörterte Umstand, dass die Anreise mit öffentlichen und privaten Verkehrsmitteln von Berlin-Zentrum nach Finow bzw. Neuhardenberg, die über keinen Bahnhof verfügten, mehr als doppelt so lange dauern würde als nach Schönefeld, ist daher nicht entscheidungserheblich.

Es liegt ferner auf der Hand, dass ein internationaler Verkehrsflughafen, der alle Verkehrssegmente auf einen einzigen Standort konzentriert, in Hinblick auf den Umsteigerverkehr - die Plangeber gehen von einem Umsteigeanteil von 5 % bis 10 % aus (Nr. 2. 3 zu Z 1 des LEP FS) - ungleich attraktiver und restriktionsfreier ist als ein Flughafensystem, dessen Standorte über den Stadtbereich und etwaige weitere Standorte im Umland verstreut liegen. Begründet ist nach Ansicht des Senats auch die Erwartung der Plangeber, dass der Ausbau Schönefeld zum "Single" -Flughafen erhebliche Synergieeffekte im Bereich der technischen Infrastruktur auslösen sowie wirtschaftlichere Betriebskonzepte und optimierte Betriebsabläufe erlauben wird. Es ist nicht fernliegend, dass die Belegung eines großstädtischen Ballungsraums mit An- und Abflugrouten für mehrere Flughäfen bezogen auf den gesamten Luftraum höhere Anforderungen an die Koordinierung und Überwachung des Luftverkehrs als ein "Single" -Flughafen stellt.

Nicht in Abrede stellen lässt sich schließlich, dass unter Sicherheitsgesichtspunkten Wohnflächen in der dichtbesiedelten Umgebung der beiden innerstädtischen Flughäfen durch An- und Abflüge in erheblich größerem Umfang als am Standort Schönefeld gefährdet sind, das Gruppenrisiko wegen der geringeren Siedlungsdichte am Flughafen Schönefeld also deutlich sinken wird.

Die Entscheidung der Landesplanung gegen ein Flughafensystem und für einen stadtnahen "Single" -Flughafen steht nicht in Widerspruch zur Verordnung (EWG) Nr. 2408/ 92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs (Abl EG 1992, L 240, S. 8). Die Verordnung soll gewährleisten, dass die Ausübung von Verkehrsrechten mit den betrieblichen Bestimmungen über Sicherheit, Umweltschutz und Bedingungen für den Zugang zu Flughäfen in Einklang steht und so gehandhabt wird, dass es zu keiner Diskriminierung kommt (Erwägungsgrund 14). Die Verordnung "berührt nicht das Recht eines Mitgliedstaats, ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit oder der Identität des Luftfahrtunternehmens die Aufteilung des Verkehrs auf die einzelnen Flughäfen eines Flughafensystems zu regeln" (Art. 8 Abs. 1 VO). Ob diese Richtlinie in Verbindung mit der Betriebsbeschränkungsrichtlinie 2002/ 30/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. März 2002 (ABl EG L 85, S. 40) dazu ermächtigt, den Verkehr auf einzelne Flughäfen eines Flughafensystems aufzuteilen (dazu Heitsch, EurUP 2005, 75), kann hier dahinstehen. Eine Rechtspflicht der Mitgliedstaaten, in lärmbelasteten städtischen Ballungsräumen ein Flughafensystem einzurichten oder ein bestehendes System zu modifizieren, folgt aus diesen Richtlinien jedenfalls nicht. Insoweit steht den Mitgliedstaaten ein weiter Gestaltungsspielraum zu.

4. 4 Innerstädtische Lärmentlastung durch Ausbau des Standorts Schönefeld

Die Verfasser des LEP FS haben den Standort Schönefeld nicht in Hinblick auf die künftigen Lärmentlastungen an den Standorten Tegel und Tempelhof fehlerhaft bewertet. Sie stellen in Rechnung, dass mit der Standort- und Kapazitätserweiterung in Teilbereichen des Flughafenumfeldes von Schönefeld neue Lärmbetroffenheiten entstehen, und bewerten die erhöhte Zahl lärmbetroffener Anwohner dort als einen "wichtigen" Abwägungsfaktor. Dem stellen sie jedoch die genannten Vorteile eines stadtnahen "Single" -Flughafens und die Lärmentlastung gegenüber, die durch die Aufgabe der Standorte Tegel und